Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 23 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. ustalił wysokość nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego przez K.L. dla M. i M.L. za okres od 1 października 2009 r. do 31 lipca 2010 r. w wysokości 6.700,00 zł oraz zobowiązał wyżej wymienioną do zwrotu tych świadczeń w kwocie 6.700,00 zł. wraz z ustawowymi odsetkami.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na synów M. i M. decyzją z dnia [...] r. nr [...], zmienioną rozstrzygnięciem z dnia [...] r. [...]. Decyzje te zostały uchylone orzeczeniem z dnia [...] r., wobec czego zaistniały podstawy do uznania wypłaconych kwot za świadczenia nienależnie pobrane zgodnie z art. 2 ust. 7 pkt. a wymienionej wyżej ustawy. Uchylenie decyzji przyznających świadczenie nastąpiło w związku z ponownym przeliczeniem dochodu rodziny, ze względu na zawarcie przez stronę w dniu [...] r. związku małżeńskiego z T.B., z którym to, jak twierdziła, nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego oraz miała rozdzielność majątkową. Organ I instancji, stosując się do wymienionych w uzasadnieniu zasad obliczania dochodu rodziny na osobę w rodzinie (art.2 pkt. 12 w zw. z art. 2 pkt. 4, art. 2 pkt. 17 i art. 2 pkt. 18 oraz art.
9) ustalił, iż dochód ten za okres od dnia 1 października 2009 r. do 28 lutego 2010 r. wynosił 823,78 zł, zaś od dnia 1 marca 2010 r. – 743,28 zł, przekraczając kwotę 725 zł uprawniającą do korzystania z tego świadczenia, określoną w art. 9 ust. 2 ustawy.
W odwołaniu z dnia [...] r. K. L. wniosła o uchylenie przywołanej decyzji, wskazując na brak swojej winy w przyznaniu jej świadczenia. W jej ocenie, organ I instancji prowadził postępowanie w sposób nierzetelny, wprowadził ją w błąd podczas ustalania prawa do świadczeń, przyznając jej świadczenie nienależne oraz, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 21 ust. 1 ustawy, nie wstrzymał wypłaty świadczeń doprowadzając do wzrostu zadłużenia. W szczególności podkreśliła fakt, iż organ wezwał ją do przedstawienia zaświadczenia z Urzędu Skarbowego w przychodach męża za rok 2008, natomiast nie zażądał od niej informacji dotyczącej dochodów męża za rok 2009 oraz 2010, a jedynie upewnił się co do kontynuowania przez niego zatrudnienia w firmie A sp. z o.o. Sugerował także, iż umowy zlecenia nie mają wpływu na wysokość dochodu rodziny i traktowane są jako dochód utracony.
Wobec tego, w dacie wydawania decyzji poznającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, organ ten był w posiadaniu pełnej i wyczerpującej informacji donośnie dochodów oraz zatrudnienia jej męża, w żądanym przez niego zakresie. Ponadto, w marcu 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Z. uzyskał informację z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o dodatkowych pracach wykonywanych przez męża, tym samym powinien był wstrzymać wypłatę świadczeń i zażądać wyjaśnień w tej kwestii.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W pierwszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz stan faktyczny sprawy opisany w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stwierdzono, iż zaistniały przesłanki do uznania świadczeń za nienależnie pobrane (błędnie wskazano na przepis art. 30 ust. 2 pkt. 1 ustawy, który reguluje kwestie umarzania zaległości z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych). Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Kolegium nie podzieliło argumentacji strony co do posiadania przez organ I instancji pełnej informacji na temat dochodów oraz zatrudnienia jej oraz męża. Podkreślił także, iż strona przedłożyła żądane dokumenty, ale dopiero po kilku wezwaniach organu, co przedłużyło postępowanie w sprawie. Ponadto, jak wskazał, same wątpliwości co do kwestii dochodów męża nie mogły stanowić podstawy do wstrzymania prawa do świadczeń.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K.L. wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego oraz materialnego. Jeśli chodzi o pierwsze z nich, to wskazuje na naruszenie art. 7,8,9 i 12 k.p.a. ze względu na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak informacji o wątpliwościach organu co do sytuacji dochodowej rodziny. Naruszenie prawa materialnego wiąże z niezastosowaniem art. 21 ust. 1 ustawy w sytuacji, kiedy zachodziły podstawy do wstrzymania wypłaty świadczeń.
Uzasadniając naruszenie prawa procesowego skarżąca podkreśliła, iż organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające wezwał ją do przedstawienia zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o przychodach męża za rok 2008, natomiast nie zażądał od niej informacji dotyczącej dochodów męża za rok 2009 oraz 2010, a jedynie upewnił się co do kontynuowania przez niego zatrudnienia w firmie A sp. z o.o. Sugerował także, iż umowy zlecenia nie mają wpływu na wysokość dochodu rodziny i traktowane są jako dochód utracony. Wobec tego, w dacie wydawania decyzji poznającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, organ ten był w posiadaniu pełnej i wyczerpującej informacji, w żądanym przez niego zakresie, donośnie dochodów oraz zatrudnienia jej męża.
Naruszenie prawa materialnego skarżąca upatruje w fakcie niewstrzymania wypłaty świadczeń mimo tego, iż w marcu 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Z. uzyskał informację z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o dodatkowych pracach wykonywanych przez męża. W takiej sytuacji zobowiązany był do zastosowania art. 21 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wstrzymania wypłaty świadczeń tak, aby nie powstały świadczenia nienależnie pobrane. Organ I instancji nie tylko nie zastosował się do tego przepisu oraz nie poinformował strony o powstałych wątpliwościach co do zasadności wypłaty świadczeń, lecz na podstawie decyzji z dnia [...] r. zwiększył ich kwotę.
Skarżąca podnosi również, iż uzyskane świadczenia przeznaczyła na koszty utrzymania synów i w chwili obecnej nie jest w stanie ich zwrócić Ponadto zaś przekroczenie kwoty dochodu uprawniającego do ich pobierania wnosi kilkanaście złotych, stąd trudno uznać poprawę jej sytuacji za znaczącą.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, przywołując argumentację analogiczną do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
Przedmiotem decyzji stanowiącej przedmiot skargi było ustalenie wobec K.L. obowiązku zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego na jej synów – M. i M., wypłaconych za okres od 1 października 2009 r. do 31 lipca 2010 r. Zdaniem organów obydwu instancji, uzyskane w tym zakresie przez stronę kwoty stanowią świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.,dalej: ustawa).
Powołany wyżej przepis formułuje legalną definicję tego pojęcia określającą, że należy pod nim rozumieć świadczenia z funduszu alimentacyjnego:
- a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części,
- b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia,
- c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia,
- d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty,
- e) wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba, że zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W rozpatrywanej sprawie niesporne jest to, że skarżąca nie spełniała zasadniczego kryterium (warunku) uzyskania prawa do świadczeń alimentacyjnych, a tym samym i wypłaty tych świadczeń, ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 2 ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Po uwzględnieniu dochodów T.B., z którym skarżąca zawarła związek małżeński w dniu [...] r., dochód ten za okres od dnia 1 października 2009 r. do 28 lutego 2010 r. wynosił 823,78 zł, zaś od dnia 1 marca 2010 r. – 743,28 zł.
Organy obydwu instancji zgodnie przyjęły, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone skarżącej w tej sytuacji stanowią świadczenie nienależnie pobrane, przy czym organ I instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał ogólnie art. 2 pkt. 7 ustawy, zaś organ odwoławczy (jak wynika z uzasadnienia jego decyzji) sprecyzował, iż jest to przepis art.2 pkt. 7 lit. a) tego aktu. Przyjął tym samym, iż chodzi o świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części i tym samym nienależnie pobrane przez skarżącą.
W ocenie Sądu, analiza postanowień art. 2 ust. 7 lit. a) ustawy w stanie faktycznym sprawy nie daje podstaw do uznania świadczeń pobieranych przez skarżąca za nienależnie pobrane. Postanowienia te dotyczą dwu sytuacji, przy czym pierwsza z nich polega na tym, że "ustaje" prawo do świadczeń ze względu na zaistnienie określonych okoliczności powodujących taki skutek, zaś druga wiąże się z zaistnieniem podstaw do wstrzymania wypłaty świadczeń w przypadkach wskazanych w art. 21 ust. 1 pkt. 1-3 ustawy. Nie budzi wątpliwości, że ustanie albo wstrzymanie prawa do świadczeń może mieć miejsce jedynie w takiej sytuacji, kiedy przysługuje ono wnioskodawcy i zostało mu zgodnie z wymogami ustawy przyznane.
Natomiast w takim przypadku, kiedy wnioskodawca nie spełnia przesłanek warunkujących uzyskanie takiego prawa, decyzja przyznająca świadczeń jest wadliwa i zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Konieczność wyeliminowania takiej wadliwej decyzji wyprzedza stan określany jako ustanie czy wstrzymanie prawa do świadczeń. W rozpatrywanej sprawie nie chodzi w istocie rzeczy o ustanie prawa do świadczeń, ale o brak podstaw do ich przyznania.
Stan faktyczny sprawy, ustalony w trakcie postępowania wyjaśniającego, pozwala na rozważenie, jako ewentualnej podstawy uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane, przesłanki określonej w pkt. 2 lit. b) art. 2 ustawy. Wymaga to jednak dokonania stosownych ustaleń i oceny czy świadczenie to było przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia.
Orzekające w sprawie organy w ogóle nie zbadały tej kwestii, skupiając swoją uwagę na przesłance określonej w art. 2 ust. 7 lit. a) mimo tego, iż wskazane wyżej okoliczności dotyczyły przyznania świadczeń, a nie ich ustania czy wstrzymania. W wyniku błędnej wykładni tego przepisu zastosowano go do stanu faktycznego, który hipotezie przepisu nie odpowiadał. To naruszenie prawa materialnego skutkowało również naruszeniem norm prawa procesowego, a mianowicie art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., ze względu na prowadzenie postępowania wyjaśniającego w doniesieniu do okoliczności określonych w normie zawartej w art. 2 ust. 7 lit. a), w sytuacji kiedy przedmiotem tego postępowania powinny być fakty prawotwórcze zawarte w normie art. 2 ust. 7 lit. b ustawy.
Ocena prawna Sądu oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 132, art. 135 i art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Nadto Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, rozstrzygając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.