Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 maja 2015 r. A Sp. z o.o. w P., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego E. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kontynuacji czynności kontrolnych w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych.
W odpowiedzi na skargę z dnia 20 maja 2015 r. organ wniósł o jej odrzucenie. Podkreślił, iż w jego ocenie skarga jest niedopuszczalna albowiem postępowanie kontrolne, przeprowadzone w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych w sklepie w S. mieszczącym się przy ul. [...], ma charakter odrębny w stosunku do postępowania administracyjnego. Dodał również, że zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem określonym w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wskazał, iż postanowienie z dnia [...] r. wydane zostało na skutek rozpatrzenia sprzeciwu i nie rozstrzyga o prawach ani obowiązkach strony a jedynie wpływa na jej sytuację faktyczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1. decyzje administracyjne;
- 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4. inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4a.
Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem, skarga jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy dotyczy aktu lub czynności organu administracji, należącego do jednej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na uchwałę NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., wydaną w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt II GPS 3/13 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w której stwierdzono, że rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada jednak przedmiotowi postępowania administracyjnego. Albowiem nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa).
Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań podejmowanych przez organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. Poza tym z wprowadzenia na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu pojęcia postanowienia, oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia, nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego.
Przedmiot sprzeciwu wyznacza art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przedmiotem sprzeciwu jest podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2. Regulacja w art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 nie stanowi regulacji materialnoprawnej wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, a ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje treść rozpatrzenia sprzeciwu.
Natomiast zgodnie z art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie rozstrzyga zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Ponadto ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego", odsyła w wąskim zakresie do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego – bowiem odsyła tylko do rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie. Pomimo użycia pojęć znanych k.p.a. (postępowania, zażalenia), postępowanie, o którym mowa w ust. 9 i 10 art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie może być jednak zaliczone do postępowania administracyjnego.
Tym samym należy przyjąć, iż na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] r. nr [...] o kontynuowaniu czynności kontrolnych podjętych w dniu [...] r. w sklepie w S. przy ul. [...] w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych. A zatem przedmiotem skargi jest postanowienie wydane na podstawie art. 84c ust. 9 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu ustalenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące niedopuszczalności skargi na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego w oparciu o art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej znajdą, w drodze analogii, zastosowanie również w niniejszej sprawie do postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
W konsekwencji należało więc stwierdzić, że przedmiot skargi nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, co czyni skargę niedopuszczalną. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego Sąd odrzuca skargę.
W tej sytuacji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.