Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B., na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz.1817) przyznano A. N. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu podkreślono, że wnioskodawca spełnia warunki niezbędne do uzyskania świadczenia, a przy obliczeniu przyznanego dodatku mieszkaniowego wzięto pod uwagę zapis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, przyjmując do wyliczenia wysokości należnego dodatku 90% faktycznie ponoszonych przez wnioskodawcę wydatków mieszkaniowych.
Niezadowolony z otrzymanej decyzji, A. N. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wnosząc o ponowne przeliczenie i przyznanie mu dodatku mieszkaniowego w większej wysokości. Zdaniem skarżącego organ, obliczając jego dochód przyjął do wyliczeń nie tylko jego rentę ale także jednorazowy dodatek pieniężny do rok za rok 2004 r,. wypłacony we [...]r., przez co zawyżył jego dochód. Wskazał także, że niesłusznie doliczono mu do dochodu alimenty płacone na dzieci. Reasumując stwierdził, że zawyżenie jego dochodu spowodowało zaniżenie przyznanego dodatku mieszkaniowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że jest ona prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dochód strony został ustalony prawidłowo, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz ubezpieczenie chorobowe. Nie podzielił twierdzeń odwołującego o odliczaniu płaconych alimentów czy proporcjonalnym doliczaniu wypłaconych jednorazowych dodatków.
Odnosząc się do kwoty wyliczonego dodatku, potwierdził, że do podstawy wyliczenia dodatku przyjmuje się 90% wydatków ponoszonych przez stronę na utrzymanie mieszkania, zgodnie z treścią § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych.
Nie godząc się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. A. N. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą, w której ponowił swoje żądanie przyznania mu dodatku mieszkaniowego w większej wysokości, nie godząc się z zastosowanymi w jego przypadku zasadami ustalania dochodów stanowiących o wysokości dodatku mieszkaniowego. Zakwestionował praktykę organów administracyjnych doliczania do dochodu jednorazowych dodatków oraz zasądzonych alimentów, podnosząc, że w tym ostatnim przypadku są one dwukrotnie zaliczone, w jego przypadku oraz w rodzinie dziecka.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył co następuje
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji- art. 145 § 1 przywołanej ustawy.
Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 tej ustawy sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.
Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.
Uwzględniając te uprawnienia Sądu stwierdzić należy, iż skarga jest zasadna.
Zasady przyznawania dodatku mieszkaniowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Na mocy art. 6 tej ustawy wynika, że wysokość dodatku mieszkaniowego zależy od następujących czynników:
- 1) łącznego dochodu gospodarstwa domowego,
- 2) wysokości wydatków poniesionych na mieszkanie,
- 3) liczby członków gospodarstwa domowego,
- 4) powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu.
Nawiązując do drugiego z wyżej wymienionych kryteriów przyznania dodatku mieszkaniowego należały zauważyć, że stosownie do treści art. 6 ust. 6 pkt 1 przywołanej ustawy, jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nie wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy.
Podstawę materialną rozstrzygnięcia w zakresie przyznanego skarżącemu dodatku mieszkaniowego był § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), zgodnie z którym "do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki, o których mowa w ust. 1, w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków".
Należy w tym miejscu zauważyć, że badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd musiał uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. P 4/05 publ. 55/5/A/2006, w którym uznano przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych za niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Przepis ten utracił moc z dniem 18 maja 2006 roku.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10 %, co zostało dokonane w treści wskazanego przepisu rozporządzenia nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w szczególności w jej art. 6 ust.
1. Jeżeli nawet przyjąć, że ustawodawca mógłby upoważnić w akcie wykonawczym do odstępstw od regulacji ustawowej, musiałby to jednoznacznie i szczegółowo wskazać w treści ustawy. Przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych odwołuje się wyłącznie do pojęcia "wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego". Tym samym nie nakazuje uzupełnienia regulacji ustawowej lecz pozwala w swoim upoważnieniu na odmienną niż ustawową, regulację. Stanowi to oczywiste naruszenie określonej konstytucyjnie hierarchii źródeł prawa, a w konsekwencji zachodzi konieczność eliminacji z porządku prawnego przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych.
Należy przeto uznać, że w dacie rozpatrywania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisy, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej już nie obowiązywały. Obowiązywały jednak w chwili wydawania zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu.
Zdaniem Sądu bowiem data wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny jest datą przesądzającą o możliwości uznania kontrolowanej normy prawnej jako niezgodnej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (w tym wypadku z ustawą) chyba, że wyraźnie zostanie stwierdzone w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, iż orzeka się o utracie mocy obowiązującej badanej normy prawnej z mocą wsteczną lub odracza się utratę mocy obowiązującej badanego przepisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie zgodnie z art. 178 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest związany tylko Konstytucją oraz ustawami. Oznacza to, że w sytuacji, gdy uzna niezgodność podustawowego aktu normatywnego z ustawą, może zdecydować o pominięciu określonej normy prawnej tego aktu przy podejmowaniu swego rozstrzygnięcia, które w takim wypadku wydaje wyłącznie na podstawie przepisów ustawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r. sygn. III RN 33/02 publ. OSNP 2004/7/11).
Taka sytuacja zaistniała właśnie w rozpoznawanej sprawie. Przesłanki istniejące do odmowy zastosowania § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, jako sprzecznego z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nakazywały zdaniem Sądu, wydanie w sprawie decyzji opartej wyłącznie na akcie prawnym rangi ustawowej.
Zgodnie z art. 145 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego można żądać wznowienia postępowania również w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.
Natomiast z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, gdyż podstawę prawnomaterialną rozpatrywanej decyzji stanowił usunięty z obrotu prawnego powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych.
Konieczność uchylenia obu decyzji organów administracji nie wydaje się w tej sytuacji możliwa do zakwestionowania. Przypomnieć bowiem warto, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b cytowanej powyżej ustawy nie wymaga aby naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania miało mieć wpływ na wynik sprawy. W razie zaś stwierdzenia uchybienia opisanego w powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Sąd ma obowiązek uchylenia takiego aktu (por. wyrok NSA Warszawa z dnia 16 stycznia 2006r., sygn. I OSP 4/05, publ. ONSAiWSA 2006/2/39).
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy mieć na względzie, iż na skutek wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje wyłącznie stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko w oparciu o określone tam kryteria wyliczyć należy kwoty wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem powyższych wskazań.
W odniesieniu do zarzutów podnoszonych przez skarżącego należy podzielić argumentacje zaprezentowaną przez organy, a wynikającą z analizy obowiązujących w tym zakresie przepisów. Zapis zawarty w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jednoznacznie określa co należy uważać za dochód rodziny, nie pozwalając bez wątpienia na przyjęcie innego w tej kwestii rozumienia, jednocześnie wyraźnie wskazując, jakich świadczeń do tak rozumianego dochodu się nie dolicza. Nie ma wśród nich alimentów. Tym samym czyni to zarzuty zawarte w skardze niezasadne.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą w oparciu o art. 145 § pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.