Uzasadnienie
Uchwałą nr [...]z dnia [...] r. Rada Gminy w O. (woj. [...]) uchwaliła regulamin określający m.in. wysokość i szczegółowe warunki przyznawania i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolu Gminy O. W § 9 ust. 4 uchwały postanowiono o zaliczeniu do członków rodziny nauczyciela, uprawnionego do dodatku mieszkaniowego, wspólnie z nim zamieszkujących:
- a) małżonka,
- b) pozostające na utrzymaniu nauczyciela lub na utrzymaniu nauczyciela i jego małżonka, dzieci do ukończenia 18 roku życia lub do czasu ukończenia przez nie szkoły ponadgimazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21 roku życia,
- c) pozostające na utrzymaniu nauczyciela lub nauczyciela i jego małżonka, niepracujące dzieci będące studentami, do czasu ukończenia studiów wyższych, nie dłużej jednak niż do ukończenia 26 roku życia,
- d) dzieci niepełnosprawne nie posiadające własnego źródła dochodów.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjętym w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z późn. zm.) Wojewoda Ś. stwierdził nieważność powyższej uchwały w części określonej we wskazanym § 9 ust. 4, jako niezgodnej z art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (j.t. Dz.U. Nr 118 z 2003 r., poz. 1112 ze zm.). Według Wojewody art. 54 ust. 7 Karty Nauczyciela nie zawiera delegacji do wydania regulacji określającej kogo zalicza się do członków rodziny nauczyciela. Zapis § 9 ust. 4 przedmiotowej uchwały reguluje więc sprawy nie należące do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tej części uchwały.
W skardze Gmina O. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca zarzuciła, że § 9 ust. 4 omawianej uchwały został sformułowany analogicznie do treści § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 maja 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (Dz.U. Nr 56, poz. 585 ze zm.). Jej zdaniem z porównania art. 54 ust. 7 i 8 Karty Nauczyciela oraz tego rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji z art. 54 ust. 8 Karty Nauczyciela nie wynika, by samorządom gminnym zabronione było stosowanie analogii z prawa. Skarżąca powołała się także na art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 61 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Odpowiadając na skargę organ nadzoru postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podniósł, że stosowanie analogii w prawie administracyjnym jest niedopuszczalne. Jego zdaniem w rozpatrywanym przypadku stosowanie analogii nie mogło wchodzić w grę z tego względu, że delegacja zamieszczona w art. 54 ust. 7 Karty Nauczyciela jest jasna, wyraźna, precyzyjna i pełna. Ponadto pojęcie stanu rodzinnego nauczyciela, od którego m.in. przepisy Karty Nauczyciela uzależniają wysokość dodatku mieszkaniowego, nie jest pojęciem niedookreślonym, choćby ze względu na uregulowania kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nad działalnością gminną może stwierdzić nieważność uchwały organu gminy wyłącznie wówczas, gdy uchwała ta w sposób istotny narusza prawo.
W niniejszej sprawie Wojewoda upatrywał sprzeczność z prawem § 9 ust. 4 przedmiotowej uchwały Rady Gminy w O. w przekroczeniu delegacji ustawowej z art. 54 ust. 7 Karty Nauczyciela. Stanowisko to należy jednak uznać za błędne. Mianowicie według art. 54 ust. 7 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego ma określić wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania, z uwzględnieniem zasad określonych w ust.
3. Z kolei ten ustęp 3 artykułu 54 stanowi, że wysokość dodatku mieszkaniowego jest uzależniona od stanu rodzinnego nauczyciela i może być zróżnicowana w zależności od miejscowości, w której nauczyciel, posiadający kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela, jest zatrudniony.
Tak więc ustawodawca zobowiązał samorządowy organ prowadzący szkołę do uwzględnienia, przy określaniu szczegółowych zasad przyznawania omawianego dodatku stanu rodzinnego nauczyciela. Wobec braku jakichkolwiek wskazówek w tej ustawowej delegacji przyjąć należy, że sposób i zakres uwzględnienia stanu rodzinnego został bez ograniczeń przekazany do regulacji regulaminowej. Prawidłowe wypełnienie owej delegacji wymagało nie tylko określenia wysokości dodatku w zależności od ilości osób w rodzinie nauczyciela, ale także określenia kryteriów, według których stan rodzinny nauczyciela ma wpływać na wysokość dodatku. Takie właśnie kryteria zawiera zakwestionowany przez Wojewodę § 9 ust. 4 przedmiotowej uchwały. Przewiduje on kryterium wspólnego zamieszkania i kryterium podmiotowe, wskazujące, którzy członkowie rodziny nauczyciela, wspólnie z nim zamieszkujący, mają być uwzględniani przy przyznawaniu dodatku mieszkaniowego.
Oba te kryteria są w pełni racjonalne. Nie byłoby uzasadnione zwiększenie dodatku mieszkaniowego ze względu na stan rodzinny nauczyciela niezależnie od miejsca zamieszkania członków jego rodziny. Natomiast zdefiniowanie pojęcia stanu rodzinnego, użytego w przepisie ustawowym, przez wskazanie kręgu osób zaliczonych do kręgu rodziny nauczyciela, było wręcz niezbędne dla realizacji uprawnienia nauczyciela do dodatku mieszkaniowego, w przypadku, gdy nauczyciel nie jest osobą samotnie zajmującą mieszkanie. Wbrew stanowisku organu nadzoru, sprecyzowanego zresztą dopiero w odpowiedzi na skargę, pojęcie stanu rodzinnego nie zostało ustawowo zdefiniowane. Nie nastąpiło to w szczególności w Karcie Nauczyciela, na podstawie której opiera się rozpatrywana regulacja regulaminowa. Karta ta nie odwołuje się też w tym zakresie do przepisów innych ustaw, stąd zastosowanie bezpośrednie, wskazywanego przez Wojewodę kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie znajduje uzasadnienia.
Przepisy tego kodeksu także nie definiują pojęcia "stanu rodzinnego", ani nawet "rodziny", w związku z czym nie zachodzą warunki do stosowania unormowań kodeksowych w drodze analogii. Tak więc w razie niedoprecyzowania w regulaminie tej kwestii ocena, które osoby tworzą stan rodzinny nauczyciela, spoczywać by musiała na podmiocie wypłacającym dodatek mieszkaniowy. Ponieważ Karta Nauczyciela nie przewiduje takiej możliwości, dlatego należy stwierdzić, że postanowienia § 9 ust. 4 przedmiotowej uchwały nie wykroczyły poza ramy delegacji z art. 54 ust. 7 Karty Nauczyciela.
Trafnie zwraca przy tym uwagę skarżąca na rozporządzenie MEN z 16 maja 2001 r., oparte na identycznej delegacji zawartej w art. 54 ust. 8 Karty Nauczyciela, upoważniającej właściwego ministra do określenia omawianych zasad przyznawania dodatku mieszkaniowego w stosunku do nauczycieli w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej. Obie strony nie mają jednak racji podnosząc problem stosowania przepisów tego rozporządzenia w drodze analogii, gdy tymczasem można jedynie mówić o posiłkowaniu się tym rozporządzeniem przez Radę Gminy przy tworzeniu swojego regulaminu. Wprawdzie § 9 ust. 4 w stosunku do § 1 ust. 3 rozporządzenia zawiera węższy krąg członków rodziny, jednak okoliczność ta nie była przesłanką wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto organ samorządowy nie był zobowiązany do uchwalenia identycznych zasad, jak w przytoczonym rozporządzeniu, które nie zostało w Karcie Nauczyciela oznaczone jako wzorzec normatywny.
W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez stwierdzenie nieważności postanowienia uchwały organu gminy, które nie jest sprzeczne z prawem, dlatego z mocy art. 148 i 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.