Uzasadnienie
Decyzją wydaną z upoważnienia Burmistrza M. przez Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. nr [...] z dnia [...] r. odmówiono przyznania Z.L. specjalnego zasiłku celowego, który nie podlega zwrotowi na zakup lekarstw, środków higieny osobistej w tym mydła, proszków do prania, przyborów do golenia, sfinansowanie strzyżenia w zakładzie fryzjerskim, zakup znaczków pocztowych na prowadzenie korespondencji urzędowej i na dożywianie.
Decyzja wydana została na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) i art. 41 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 2, 3, art. 106 ust. 4 oraz art. 110 ust. 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.).
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji ustalił w oparciu o przeprowadzone postępowanie, że Z.L. mieszka w jednym domu z żoną oraz trojgiem dzieci, z których każde prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych wynika, iż wyżej wymienione dzieci nie deklarują pomocy finansowej dla strony. Poza tym Z.L. jest osobą schorowaną, starającą się uzyskać stopień niepełnosprawności. Wcześniej ubiegał się również o rentę inwalidzką, jednak otrzymał decyzję odmowną, natomiast do grudnia 2013 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych.
Następnie organ wskazał, że dochodem rodziny jest emerytura żony – E.L. w kwocie 1.062,29 zł, której wysokość przekracza kryterium dochodowe dla rodziny dwuosobowej określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto organ pierwszej instancji podkreślił, iż strona nie przedłożyła rachunków potwierdzających bieżące wydatki, które stanowiłyby podstawę do faktycznej oceny jej sytuacji materialno – bytowej, za wyjątkiem wycenionych recept na kwotę 299,81 zł. W związku z powyższym w ocenie organu sytuacja strony wykazuje cechy ekonomicznej stabilności i zarazem nie wskazuje, że na skutek nieprzewidywalnych i wyjątkowych okoliczności rodzina wnioskodawcy nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudności i powinien jej zostać przyznany specjalny zasiłek celowy na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji dodał również, że skoro Z.L. jest ojcem czworga dorosłych dzieci, to z ich strony przede wszystkim powinien oczekiwać pomocy.
Pomoc społeczna nie powinna być traktowana jako źródło finansowania, gdyż jej zadaniem nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej i zaspokajanie ich wszystkich potrzeb oraz oczekiwań. Podsumowując organ dostrzegł trudną sytuację strony i przyznał pomoc w formie posiłków w Dziennym Domu Pomocy w M. od 16 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. dla Z. i E. L., specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi w wysokości 260,00 decyzją z dnia [...] r. oraz opał o wartości 562,11 zł. Zdaniem organu, pomoc ta powinna umożliwiać stronie wygospodarowanie środków na zaspokojenie powyższych potrzeb.
Od powyższej decyzji Z.L. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odwołanie wyrażając tym samym niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia i domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. W treści odwołania strona wyjaśniła, że jego dorosłe dzieci nie mają możliwości udzielić mu pomocy finansowej, gdyż jedna z córek ma na utrzymaniu troje nieletnich dzieci a druga spłaca kredyt natomiast syn "pomaga mamie w utrzymaniu domu (opłaty)". Ponadto odwołujący oświadczył, że wspólne zamieszkiwanie z żoną w jednym pokoju nie przeszkadza w prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego co ma miejsce w jego sytuacji oraz dodał, iż żona zgodziła się na udzielanie mu pomocy ze swojego świadczenia emerytalnego pod wpływem sugestii pracownika socjalnego. Następnie Z.L. zakwestionował twierdzenie organu dotyczące stabilności ekonomicznej z uwagi na brak jakichkolwiek dochodów, z których mógłby zaspokoić swoje elementarne potrzeby życiowe.
W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W motywach uzasadnienia wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. A ponadto w myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.
Następnie stosownie do treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Tym samym Kolegium podkreśliło, że przyznawanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy i uzależnione jest od potrzeb strony oraz możliwości finansowych gminy. Jednocześnie stwierdzono, że strona nie spełnia wymogów ustawowych do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego.
Następnie organ odwoławczy wskazał na art. 41 ww. ustawy, w myśl którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.
W przedmiotowej sprawie na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 4 lutego 2014 r. i pozostałej zgromadzonej dokumentacji ustalono, że Z.L. prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, cierpiącą na liczne schorzenia o charakterze przewlekłym w tym cukrzycę i nadciśnienie tętnicze. Jednakże w oparciu o analizę budżetu strony organ pierwszej instancji uznał, iż nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek tj. taka sytuacja, w której pomimo dochodu przekraczającego kryterium, własne środki nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Z takim stanowiskiem organu pierwszej instancji nie zgodziło się Kolegium powołując się na istotne okoliczności podniesione w wywiadzie środowiskowym, z których wynika, że strona nie jest w stanie z własnych środków zaspokoić zgłaszanych potrzeb dlatego też organ przyznał jej pomoc żywnościową a jednocześnie podkreślił, iż w jego ocenie sytuacja finansowa strony jest stabilna.
W związku z powyższym w opinii Kolegium zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana w ramach uznania administracyjnego nie zasługuje na utrzymanie w mocy. Albowiem zgodnie z art. 48 ustawy o pomocy społecznej osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. A zatem uprawnienie to ma charakter publicznego prawa podmiotowego co oznacza, że organ administracji publicznej w sytuacji zaistnienia ww. przesłanek jest zobligowany do przyznania wnioskowanego świadczenia i w tym zakresie nie działa on w ramach uznania administracyjnego.
Reasumując Kolegium wskazało, że w ramach ponownego postępowania organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe celem ustalenia faktycznej sytuacji strony oraz dodał, iż odmowa sporządzenia wywiadu alimentacyjnego przez małżonka strony dotyczącej wysokości udzielonej pomocy żonie wymaga sporządzenia protokołu.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze Z.L. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej kryterium dochodowego jako sprzecznej z zasadami współżycia społecznego, obowiązującego porządku prawnego w tym przepisów KRiO i tendencyjnie przeprowadzonej oceny zebranego materiału dowodowego. Skarżący podkreślił, że aby wykazać fakt prowadzenia wraz z żoną odrębnego gospodarstwa domowego i tym samym udowodnienia, iż żyją każde na swój rachunek przedłożył pracownikowi socjalnemu odpis intercyzy zawartej notarialnie w dniu [...] r. Ponadto w ocenie skarżącego w trakcie wszystkich wywiadów środowiskowych nie dawali do zrozumienia żeby coś w tym zakresie się zmieniło.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne, mogą w razie uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu ww. przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], na mocy której organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie Burmistrza M. z dnia [...] r nr [...] w sprawie odmowy przyznania Z.L. specjalnego zasiłku celowego, który nie podlega zwrotowi (na zakup lekarstw, środków higieny osobistej w tym mydła, proszków do prania, przyborów do golenia, sfinansowanie strzyżenia w zakładzie fryzjerskim, zakup znaczków pocztowych na prowadzenie korespondencji urzędowej i na dożywianie) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 41 pkt. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej: u.p.s.).
Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
W myśl art. 41 pkt. 1, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może zostać przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.
Przepis art. 41 ust. 1 u.p.s. ma charakter lex specialis wobec art. 39 u.p.s., normującego podstawą konstrukcję zasiłku celowego. Specjalny zasiłek celowy może być przyznany osobom, które spełniają kryteria określone w art. 39.p.s., jednocześnie zaś korzystają ze stałych źródeł utrzymania i przekraczają kryterium dochodowe uprawniające do uzyskiwania świadczeń z zakresu pomocy społecznej, o ile zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Jak twierdzi skarżący, organy orzekające w sprawie pozostają w błędzie przyjmując, iż do ustalenia jego dochodu powinna być brana pod uwagę emerytura żony (E.L.) w wysokości 1.062.29 zł, co powoduje przekroczenie kryterium dochodowego (o kwotę 150,29 zł), podczas gdy prowadzi on oddzielne (samodzielne) gospodarstwo domowe i nie osiąga żadnego dochodu. Argumentem przemawiający za prowadzeniem oddzielnego gospodarstwa domowego ma być fakt wyłączenia wspólności ustawowej z żoną, w drodze umowy z dnia [...]r.
Wobec tego, jeśli skarżący ma rację, jego wniosek o przyznanie świadczenia powinien być rozpatrywany na podstawie art. 39 u.p.s., a nie, jak uczyniły to organy, na podstawie art. 41 pkt. 1 u.p.s.
Zgodnie z art. 8 ust.1 pkt. 1 i 2 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł ("kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej") oraz osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł. ("kryterium dochodowe na osobę w rodzinie").
Dochód na osobę w rodzinie stanowi dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie, natomiast dochód rodziny to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie (art. 6 pkt. 3 i 4 u.p.a.). Rodzina, stosownie do definicji zawartej w art. 6 pkt. 14 u.p.s., obejmuje osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Z kolei osoba samotnie gospodarująca to osoba prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe.
Jak wynika z ustaleń poczynionych w postępowaniu wyjaśniającym, znajdujących swój wyraz w części IV "Kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego", Z.L. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Zajmują oni parter dwupiętrowego domu (pokój z dostępem do łazienki i kuchni), pozostała część pozostaje w dyspozycji ich dzieci. Na kwestionariuszu widnieje osobisty podpis skarżącego, złożony w dniu 4 lutego 2014 r. (k. 13 akt administracyjnych). Fakt wspólnego prowadzenia gospodarstwa potwierdza jego żona w oświadczeniu złożonym w dniu 7 stycznia 2014 r. (k. 2 akt administracyjnych). Zasadnie zatem przyjęły organy orzekające, iż skarżący zamieszkuje i gospodaruje wspólnie ze swoją żoną i tym samym stanowią rodzinę w rozumieniu przepisów u.p.s., co z kolei stanowiło podstawę do prawidłowego (z uwzględnieniem dochodów żony) wyliczenia dochodu Z.L. jako "osoby w rodzinie".
Nie budzi wobec tego wątpliwości, ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie (ok. 531 zł), prawidłowa kwalifikacja wniosku o przyznanie świadczenia jako żądania udzielenia specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt. 1 u.p.s.
Jak zauważono wyżej, udzielenie świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego, poza spełnieniem kryteriów wskazanych w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. (poza, oczywiście, kryterium dochodowym), wymaga wykazania "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak zauważa NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2014 r. I OSK 179/13 (LEX nr 1449864): "Ta przesłanka ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości."
Tak we wniosku o przyznanie świadczenia, jak i w odwołaniu oraz w skardze Z.L. nie wykazuje żadnych okoliczności, które mogłyby potwierdzać zaistnienie przesłanki określonej w art. 41 pkt. 1 u.p.s. Wskazuje na konieczność zaspokojenia takich potrzeb jak: zakup lekarstw, środków higieny osobistej w tym mydła, proszków do prania, przyborów do golenia, sfinansowanie strzyżenia w zakładzie fryzjerskim, zakup znaczków pocztowych na prowadzenie korespondencji urzędowej, produkty żywnościowe, przy czym potrzeby te nie wynikają z jakichś nadzwyczajnych zdarzeń, nie mają także charakteru okazjonalnego.
Należy w tym miejscu podkreślić, że rozstrzygnięcie w kwestii specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, przy czym pole do podejmowania decyzji uznaniowej otwiera się dopiero po stwierdzeniu zaistnienia przesłanki w postaci szczególnie uzasadnionych przypadków. Jeśli takie nie zachodzą właściwy organ administracji powinien odmówić przyznania świadczenia. W istocie rzeczy, na tym etapie postępowania, na którym czynione są ustalenia dotyczące tej przesłanki, jeśli wynik ustaleń jest negatywny, decyzja ma charakter związany.
W kontekście poczynionych wyżej rozważań nie znajduje uzasadnienia decyzja kasacyjna organu odwoławczego. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Rozstrzygnięcie kasacyjne ma charakter absolutnie wyjątkowy i w istocie rzeczy może zostać podjęte jedynie wtedy, gdy któryś z istotnych elementów stanu faktycznego (jeden z faktów prawotwórczych) nie został przez organ pierwszoinstancyjny wyjaśniony. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalone. Ponadto, Kolegium uchylając decyzję pierwszo instancyjną, nie wskazało nie określiło koniecznego do wyjaśnienia zakresu spraw, który mógłby mieć (miałby) wpływ na rozstrzygnięcie.
W tym stanie rzeczy uznać przyjdzie, iż organ odwoławczy z uchybieniem postanowieniom art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy należało decyzje te utrzymać w mocy.
Wobec powyższego, ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję.
Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z przytoczonych w uzasadnieniu rozważań.