Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u M. J. choroby zawodowej: przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej, wymienionej w poz. 19/5 wykazu chorób z rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). Organ administracyjny przedstawił przebieg pracy zawodowej strony wskazując, że we wcześniejszym zatrudnieniu nie występowało narażenie zawodowe. Szczegółowo scharakteryzował natomiast okres pracy w ostatnim zakładzie pracy tj. A Sp. z o.o. zakład w B. od dnia 12 marca 2007 r. do dnia 14 października 2011 r. W oparciu o analizę wykonywanych przez pracownika czynności organ ustalił, że strona obciążała kończyny górne, zwłaszcza prawą, zginając je głównie w stawach nadgarstkowych (ruchy zginania, prostowania), jak również w stawach łokciowych (też ruchy zginania i prostowania), brak jednak było powtarzalnych ruchów przywodzenia i odwodzenia w stawach łokciowych, predystynujących do przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej. Tak więc sposób wykonywania pracy nie stwarzał możliwości powstania choroby zawodowej. Organ podniósł także, że przedmiotowa choroba zawodowa nie została rozpoznana przez lekarzy orzeczników.
Na skutek odwołania pracownika zaskarżoną decyzją [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w trybie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że decyzja I instancji wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa oraz § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mianowicie nie wyjaśniono, czy strona pracowała w warunkach ryzyka wystąpienia przedmiotowej choroby zawodowej. Nie dokonano oceny narażenia zawodowego, a jedynie opisano czynności zawodowe wykonywane przez pracownika. W sytuacji, gdy placówki medyczne rozpoznały klinicznie jednostkę chorobową wymienioną w wykazie chorób zawodowych, lecz wykluczyły jej etiologię zawodową z powołaniem się m. in. na ocenę narażenia zawodowego, to uzasadnienie faktyczne decyzji odmownej musi zawierać szczegółowy opis czynności zawodowych skarżącej, precyzyjne wykazanie, że sposób wykonywania tych czynności nie narażał na ryzyko wystąpienia choroby zawodowej, a także – w razie, gdy opracowano zasady diagnostyki różnicowej tego schorzenia – wskazanie cech obrazu chorobowego, które wykluczają zawodową etiologię choroby.
Organ odwoławczy nakazał, by po uzupełnieniu materiału dowodowego w powyższym zakresie zwrócono się do placówek obu stopni o wydanie uzupełniających orzeczeń lekarskich uwzględniających nowe ustalenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A z siedzibą w Ż. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania (art. 6, 8, 138 § 1 pkt 1 i § 2 kpa) oraz prawa materialnego (art. 2351 Kodeksu pracy oraz przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Skarżąca w motywach skargi wywodziła, że nie zachodziła podstawa do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, bowiem postępowanie I instancji zostało prawidłowo przeprowadzone i cały zakres sprawy został wyjaśniony. W szczególności dokonano należytej oceny związku przyczynowego między wykonywaną praca a rozpoznanym schorzeniem, przedstawiono okoliczności związane z chorobą pracownika oraz dokonano oceny narażenia zawodowego. Organ I instancji należycie uzasadnił swoją decyzję, gdyż szczegółowo opisał czynności zawodowe wykonywane przez pracownika oraz wykazał, że sposób ich wykonywania nie narażał na ryzyko wystąpienia choroby zawodowej.
Nie został naruszony § 8 ust. 1 rozporządzenia, bowiem decyzja została wydana na podstawie przewidzianych w nim dowodów i nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w trybie ust. 2 tego paragrafu. Należało zatem tą decyzję utrzymać w mocy.
Skarżąca zwróciła również uwagę na niektóre aspekty sprawy z punktu widzenia prawa materialnego. Naruszenia art. 2351 Kodeksu pracy upatrywała w tym, że uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło mimo prawidłowego ustalenia braku narażenia zawodowego, co stanowi konieczną przesłankę wystąpienia choroby zawodowej w rozumieniu tego przepisu. Podkreśliła nadto wiążący charakter orzeczeń lekarskich w zakresie merytorycznej treści. Skarżąca wskazała nadto na okoliczność wynikającą z orzeczenia lekarskiego jednostki II stopnia, a mianowicie, że objawy chorobowe prawej kości ramiennej pojawiły się po upływie roku od zakończenia zatrudnienia, co już wyklucza stwierdzenie choroby zawodowej w tym zakresie w świetle przepisów rozporządzenia. W końcu skarżąca uznała za chybione zarzuty odwołania bazujące na twierdzeniu w pobieżnym przeprowadzeniu wizji lokalnej, która według § 6 ust. 4 rozporządzenia nie była w ogóle wymagana.
Wymieniła też drugą decyzję organu odwoławczego, który utrzymał nią w mocy decyzję I instancji w przedmiocie innej choroby zawodowej tego samego pracownika, wydaną po przeprowadzeniu niemal identycznego postępowania dowodowego.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja ta została podjęta na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) oraz możliwości uzupełniania postępowania dowodowego w instancji odwoławczej (art. 136 kpa) w dalszym ciągu aktualne jest stanowisko, że zasadniczo organ odwoławczy powinien dążyć do merytorycznego załatwienia sprawy, a korzystanie z art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od tej zasady i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego jest tak duży, że przeprowadzenie go dopiero w instancji odwoławczej i dokonywanie istotnych ustaleń na tym etapie procedowania godziłoby właśnie w wymienioną zasadę dwuinstancyjności.
Decyzja wydana w tym trybie musi zatem wykazać istnienie wszystkich przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Tym samym organ odwoławczy zobowiązany jest do przedstawienia dokładnej analizy dotychczas zebranego materiału dowodowego, wykazania konkretnych naruszeń przepisów postępowania i wykazania, że w zakresie istoty sprawy wymagano wyjaśnienia w co najmniej znacznej części. Z tego punktu widzenia zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom legalności. Formuje ona jedynie kilka ogólnikowych ocen nie odnosząc się do poszczególnych ustaleń organu I instancji, ani do zgromadzonych w sprawie dowodów. Nawet zresztą na takim poziomie ogólnikowości dotknięta jest wewnętrznymi sprzecznościami. Z jednej strony zarzuca I instancji, że dokonała oceny narażenia zawodowego przez opisanie czynności wykonywanych przez pracownika, a z drugiej zaleca, by uzasadnienie decyzji obejmowało szczegółowy opis takich czynności.
Nakazuje też przedstawienie oceny narażenia zawodowego, chociaż karta takiej oceny znajduje się w aktach administracyjnych, a nawet ocena ta była uzupełniona w trakcie postępowania. Jednocześnie organ I instancji przedstawił szczegółowe ustalenia odnośnie rodzaju i czasokresu pracy M.J. na poszczególnych stanowiskach pracy w przedsiębiorstwie skarżącej i odniósł te ustalenia do kwestii narażenia zawodowego. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnej oceny poprawności i kompletności tych ustaleń, w związku z czym jego wniosek, że sprawa nie została należycie wyjaśniona należy uznać za dowolny. Mało tego – to właśnie decyzja tego organu narusza wymienione w niej przepisy procedury administracyjnej oraz art. 138 § 2 kpa. Dlatego też sprawa będzie ponownie rozpatrzona w instancji odwoławczej. Organ odwoławczy oceni dotychczas zebrany materiał dowodowy i ewentualną potrzebę jego uzupełnienia. W zakresie narażenia zawodowego można zauważyć, że kwestia obciążeń stawów nadgarstkowych i łokciowych pracownika objętego sprawą zasadniczo nie była sporna, a brak takiego narażenia organ I instancji negował wyłącznie z powodu braku powtarzalnych ruchów przywodzenia i odwodzenia w stawach łokciowych.
Takie stanowisko przedstawił on medycznym jednostkom orzeczniczym. Jednostka I stopnia nie rozpoznała choroby zawodowej z innej przyczyny, a mianowicie dlatego, że dolegliwości praworęcznej pracownicy dotyczyły jedynie kończyny górnej lewej, mimo obciążenia pracą obu kończyn. Natomiast [...] Instytut rozpatrywaną diagnozę wywiódł z tezy, że występujące u strony schorzenie nadkłykcia przyśrodkowego obu kości ramiennych może powstać podczas pracy wymagającej powtarzalnych ruchów nawracania i odwracania dłoni z jednoczesnym zgięciem promieniowym nadgarstka, co w niniejszym przypadku nie zostało potwierdzone. Organ odwoławczy przede wszystkim powinien odnieść się do powyższych stwierdzeń, które mogą budzić wątpliwości. Nie wiadomo w szczególności, czy ruchy przywodzenia i odwodzenia w stawach łokciowych, które wskazywał organ I instancji oznaczają to samo co zgięcie promieniowe nadgarstka, o jakim mówi Instytut.
Jeżeli nie, to wyjaśnienia wymagałoby, na jakiej podstawie Instytut przyjął, że pracownica nie wykonywała zgięcia promieniowego nadgarstka. Oznaczałoby to też, że wbrew organowi I instancji także inne ruchy kończyn górnych, niż podane przez niego ruchy przywodzenia i odwodzenia w stawach łokciowych, mogą wywołać zapalenie nadkłykcia (przyśrodkowego) kości ramiennej. W takim razie należałoby wyjaśnić, także z ewentualnym wykorzystaniem możliwości z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, czy są jeszcze inne możliwe przyczyny powstania omawianej choroby mogące wiązać się z pracą zawodową. Wówczas rzeczywiście pojawiłaby się potrzeba uzupełniania ustaleń na okoliczność, czy sposób wykonywania pracy przez M. J. wiąże się z taką, poszerzoną w stosunku do pierwotnych ustaleń etiologią przedmiotowej choroby zawodowej.
Nie można też pominąć podnoszonej przez Instytut okoliczności dotyczącej braku udokumentowanych objawów chorobowych prawej ręki przed upływem 1 roku od ustania zatrudnienia uczestniczki postępowania u skarżącej. Rozpatrzenie wskazanych okoliczności nie wykracza poza uprawnienie organu odwoławczego, który podejmie niezbędne działania zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 i 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.
mw