Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta W., działając na podstawie art. 4, art. 5, art. 6, art. 7 i art. 8, art. 20, art. 23, 24, 25 i 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz. 992 z późn. zm.) w związku z art. 104, art. 130 § 4 k.p.a. przyznał E.K. prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 8 marca do 31 października 2010r.
W dniu 27 września 2011r. strona złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej dokument świadczący o zatrudnieniu jej męża w na umowę zlecenia zawartą w dniu 2 stycznia 2010r. Okoliczność tą uznano jako mającą znaczenie dla uprawnień strony do świadczeń rodzinnych. W następstwie tego decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchylono przyznane wymienioną na wstępie decyzją prawo do świadczeń rodzinnych za okres od 8 marca do 31 maja 2010r., za okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2010r. i za okres od 1 do 31 października 2010r. Jako podstawę prawną decyzji przywołano art. 3, art. 5, art. 6, art. 8, art. 10, art. 20 ust. 1, 2 i 3, art. 23, art. 24 i art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2011r. Nr 298 poz. 1769).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono brzmienie art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i porównując jednostkowy dochód rodziny strony z uwzględnieniem dochodu uzyskanego przez jej męża, jaki uzyskał on w pierwszym pełnym przepracowanym miesiącu uznano, iż nie spełnione zostało kryterium, o którym mowa w cytowanym art. 5 ustawy.
Zauważono, iż w sprawie ma miejsce utrata i uzyskanie dochodu, o których to instytucjach mowa w art. 3 pkt 23 i pkt 24 cyt. ustawy. Odniesiono się także do § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne przywołując jego brzmienie.
Dokonując analizy zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem wskazanych regulacji prawnych organ wskazał, iż mąż strony, P.K.:
- - w dniu 17 września 2009r. utracił zatrudnienie w zakładzie pracy A;
- - w dniu 19 października 2009r. podjął zatrudnienie w B Sp. z o.o., a zatrudnienie to trwało do 31 maja 2010r.;
- - dniu 2 stycznia 2010r. uzyskał zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia w C, która zawarta została do dnia 31 grudnia 2010r.
- - w dniu 1 czerwca 2010r. uzyskał zatrudnienie w D, a zatrudnienie trwało do 18 sierpnia 2010r.;
- - w dniu 23 sierpnia 2010r. podjął pracę w E Sp. z o.o. w Ł. Organ powołał się także na fakt uzyskania przez E.K. w dniu 8 marca 2010r. prawa do urlopu wychowawczego na okres 12 miesięcy.
W ślad za ustaleniem przebiegu zatrudnienia P.K. organ dokonał ustaleń jednostkowego dochodu rodziny wskazując, iż dochód ten wynosił:
- - w miesiącu lutym 2010r – kwotę 864, 32 zł (a uwzględniono w nim dochód opodatkowany wykazany na zaświadczeniu Urzędu Skarbowego za 2008r. pomniejszony o kwotę dochodu utraconego z tytułu utraty zatrudnienia przez P.K. w zakładzie A oraz kwotę wynagrodzenia wypłaconą P.K. z tytułu przepracowania pierwszego miesiąca w B Sp. z o.o. i w C)
- - w miesiącu kwietniu 2010r. – kwotę 710,33 zł (a uwzględniono w nim dochód opodatkowany wykazany w zaświadczeniu z Urzędu Skarbowego za rok 2008 pomniejszony o kwotę dochodu utraconego z tytułu utraty zatrudnienia przez P.K. w zakładzie A i dochodu utraconego E.K. w związku z uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego oraz kwoty wynagrodzenia za pierwszy pełny przepracowany miesiąc w B Sp. z o.o. i w C.
- - w miesiącu czerwcu 2010r - kwotę 778,28 zł (a uwzględniono w nim dochód opodatkowany wykazany w zaświadczeniu z Urzędu Skarbowego za rok 2008 pomniejszony o kwotę dochodu utraconego z tytułu utraty zatrudnienia przez P.K. w zakładzie A i dochodu utraconego E.K. w związku z uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego oraz kwoty wynagrodzenia za pierwszy pełny przepracowany miesiąc w B Sp. z o.o., w C i w D.
- - w miesiącu wrześniu 2010r. – kwotę 837,82 zł (a uwzględniono w nim dochód opodatkowany wykazany w zaświadczeniu z Urzędu Skarbowego za rok 2008 pomniejszony o kwotę dochodu utraconego z tytułu utraty zatrudnienia przez P.K. w zakładzie A i dochodu utraconego E.K. w związku z uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego oraz kwoty wynagrodzenia za pierwszy pełny przepracowany miesiąc w C, w D oraz w E Sp. z o.o.).
Biorąc po uwagę uzyskane we wskazanych okresach czasu kwoty dochodu uzyskanego i utraconego organ uznał, iż E.K. nie kwalifikowała się do uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych.
Po przywołaniu w całości brzmienia art. 30 ust. 2 i 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ stwierdził, że w czasie trwania okresu zasiłkowego 2009/2010r. strona nie poinformowała organu wypłacającego świadczenia rodzinne o zmianie sytuacji dochodowej rodziny to jest o podjęciu przez jej męża zatrudnienia.
W odwołaniu od tej decyzji E.K. wskazała, że jej mąż uzyskał dochód z tytułu zatrudnienia w C jedynie w okresie od 2 stycznia do 28 lutego 2010r., a od miesiąca marca do grudnia nie wykonywał on żadnych czynności za rzecz tego pracodawcy.
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji oraz przytoczył treść art. 5 oraz art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte w związku z dostarczeniem przez wnioskodawczynię dokumentów potwierdzających zawarcie przez jej męża umowy zlecenia na okres od dnia 2 stycznia do 31 grudnia 2010r. i uzyskania przez rodzinę strony z tego tytułu dochodu przewyższającego kryterium dochodowe. W związku z podjęciem przez męża odwołującej pracy zarobkowej rodzina uzyskała bowiem dochód, który w przeliczeniu na jednego członka rodziny przekroczył kwotę 504 zł o kwotę większą niż odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu.
Mając na uwadze okoliczność przekroczenia kryterium dochodowego przez rodzinę odwołującej organ I instancji prawidłowo ocenił, że stronie nie przysługiwało prawo do świadczeń rodzinnych. Zdaniem Kolegium organ I instancji słusznie przyjął również, że doszło do pobrania świadczeń nienależnie pobranych. Odnosząc się do twierdzeń odwołującej wskazano, iż nie można mówić o utracie dochodu, jeśli obowiązuje stosunek prawny stanowiący podstawę uzyskiwania dochodu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E.K. ponownie powołała się na fakt nieuzyskiwania żadnych faktycznych dochodów przez jej męża w miesiącach marzec - grudzień 2010r. Wskazała dodatkowo, że istotnie mąż nie dopilnował aby "rozwiązać" umowę zlecenia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przytoczył argumenty powołane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270) sąd administracyjny w postępowaniu zainicjowanym skutecznie wniesioną skargą bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, a oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.
Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego nie budził wątpliwości. Kwestię sporną stanowiła natomiast dokonana przez organy interpretacja zastosowanego prawa materialnego.
Na wstępie zauważyć trzeba, iż w zaskarżonej decyzji, mimo jej wydania w dniu 30 kwietnia 2012r., zasadnie powołano się na przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139 poz. 992 z późn. zm.) w jej brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012r. Po myśli art. 3 ustawy z dnia z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205 poz.1212) sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem jej wejścia w życie, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Prawo do świadczeń rodzinnych E.K. bezspornie powstało w chwili wydania decyzji przyznającej jej dodatek do zasiłku rodzinnego z dnia [...]r.
Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust 1. ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej ustawą, uprawnienie do zasiłku rodzinnego uzależnione jest od wysokości osiąganego w rodzinie wnioskodawcy dochodu. Z tych względów ustalenia organów odnoszące się do tej istotnej dla sprawy kwestii mają ogromną wagę. Dotyczy to zarówno ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, jak też ustaleń, co do treści norm prawnych definiujących pojęcie dochodu na potrzeby ustawy.
Definicja taka zamieszczona została w art. 3 pkt 1 ustawy, w którym przy zastosowaniu metody wyliczenia wskazane zostały desygnaty wchodzące w zakres pojęcia "dochód". W jej art. 3 pkt 23 i 24 zawarto natomiast na użytek ustawy definicje pojęć "dochodu uzyskanego" i "dochodu utraconego". Sposób wyliczenia dochodu uzyskanego i utraconego przekazany został Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej, a obowiązek ten organ wykonawczy spełnił wydając rozporządzenie z dnia 27 grudnia 2011r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2011r. Nr 298 poz. 1769).
Jak wynika z przedstawionych Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu akt sprawy, organ administracji, obliczając dochód uzyskany rodziny skarżącej dokonał interpretacji § 18 wskazanego rozporządzenia poprzez literalne odczytanie jego treści i uznając za podstawę do takiego obliczenia jednomiesięczny dochód członka rodzin uzyskany za pierwszy pełny przepracowany miesiąc.
Jednakże wykładnia taka nie jest słuszna, a stanowisko to wywieść można z utrwalonego już poglądu judykatury. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się za nieprawidłowe i pozbawione podstaw prawnych obliczanie dochodu uzyskanego rodziny na podstawie jednomiesięcznego zarobku uzyskanego z tytułu pierwszego przepracowanego przez członka rodziny wnioskodawcy miesiąca. Przyjmuje się, że sposób wyliczenia dochodu, wynikający z zastosowania wykładni językowej § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 991 ze zm.), w którym mowa jest o "dodaniu do dochodu rodziny miesięcznej kwoty dochodu uzyskanego", prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Przeczy równocześnie celowi ustawy o świadczeniach rodzinnych, jakim jest zbliżenie się w sposób najbardziej obiektywny do sytuacji dochodowej rodziny wnioskującej o przyznanie jej świadczeń regulowanych tym aktem prawnym.
Z literalnego brzmienia § 18 ust. 1 rozporządzenia nawet jednorazowo uzyskany dochód w roku następującym po roku, z którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do zasiłku, pozbawiałby świadczenia osobę o rzeczywistych niskich dochodach. Z tych przyczyn § 18 ust. 1 rozporządzenia odczytywany powinien być przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej. Jak wskazał NSA w wyroku z 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 990/09, a także w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010r. sygn. akt I OSK 641/10 czy w wyroku z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1842/07, i z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 351/09 (publ. w Internecie - orzeczenia.nsa.gov.pl), zawarte w § 18 ust. 1 rozporządzenia określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" należy rozumieć jako obowiązek dodania przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny obliczonego w skali rocznej uzyskanego po roku, z którego dochód stanowił podstawę ustalania prawa do świadczeń.
Obliczenie dochodu niezbędnego do ustalenia prawa do świadczeń E.K. na okres 2009/2010, przy zaistnieniu sytuacji zdefiniowanej, jako "dochód uzyskany", powinno było zatem polegać na ustaleniu wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny uzyskanego po roku, z którego dochód stanowił podstawę do ustalenia prawa do świadczeń, obliczonego w skali rocznej.
Nie bez znaczenia dla legalności kontrolowanego postępowania pozostaje także okoliczność braku wyjaśnienia zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w decyzji zaskarżonej, która z przesłanek wymienionych w treści art. 30 ust. 2, definiujących pojęcie "nienależnie pobrane świadczenie" miała przesądzać o wystąpieniu tego zdarzenia prawnego w sprawie E.K. Przywołanie treści wskazanego przepisu w całości i stwierdzenie, że strona nie poinformowała o zmianie sytuacji rodziny nie jest, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wystarczającym wyjaśnieniem, jakie fakty stanowią o pobraniu nienależnego świadczenia. Konieczne jest bowiem wykazanie, iż pobierająca świadczenie miała świadomość ich nienależności i skutkach wynikających z tego faktu.
W ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie dokonać obliczenia dochodu strony z uwzględnieniem przedstawionej powyżej interpretacji § 18 rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne przedstawionej powyżej. Dopiero wtedy, gdy wskutek prawidłowo dokonanych obliczeń okaże się ponownie, iż dochód strony w okresie zasiłkowym przekroczył kryterium dochodowe organ ustali, czy strona została należycie pouczona o obowiązku przekazywania informacji o zmianach dochodu rodziny i skutkach braku wypełnienia tego obowiązku.
Skoro zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja nie odpowiadały prawu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a, należało orzec przy uwzględnieniu art. 135 tej ustawy, jak w sentencji.