Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, na podstawie art. 138 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] r. nr [...] odmawiającą K. H. świadczenia pielęgnacyjnego.
Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy oraz art. 20 ust. 3 i 4 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 17, art. 23 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), a także Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 8 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r. poz. 2284).
Decyzje zapadły w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 10 kwietnia 2017 r. K. H. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem Z. H., w stosunku do którego orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności.
Prezydent Miasta R. decyzją z [...] r. odmówił przyznania K. H. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę:
- a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego,
- b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
W tym zakresie organ stwierdził, że decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało K. H. prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, tj. mężem Z. H.. W tej sytuacji zaistniała ustawowo określona przesłanka negatywna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odwołaniu K. H. podniosła, że od 1 stycznia 2016 r. obowiązuje znowelizowany art. 27 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna pozwala osobie uprawnionej wybrać jedno z tych świadczeń. K. H. wskazała, że wybiera świadczenie pielęgnacyjne.
Niezależnie od tego powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 wracając uwagę, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, uznany został przez Trybunał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten zmienił stan prawny czyniąc skutecznym prawo K. H. do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] r. odmawiającą K. H. świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał m.in. przepisy art.17 ust. 1 oraz art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wywodząc, że orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] r. Z. H. (urodzony [...] r.) został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 31.01.2018 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5.11.2012 r. i nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności.
Tymczasem świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane jedynie wtedy, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Skoro w przypadku Z. H. na podstawie przekazanych akt sprawy nie można stwierdzić, że niepełnosprawność męża powstała w jednym z powyższych okresów, to warunek z art. 17 ust. 1b ustawy nie został spełniony i tym samym strona nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Odnośnie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13 organ wyjaśnił, że w jego uzasadnieniu Trybunał stwierdził, iż skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy oświadczeniach rodzinnych, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy jednak wyłącznie do ustawodawcy. Wyrok ten nie ma zatem wpływu na treść mających w sprawie zastosowanie przepisów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. H. nie zgodziła się ze stanowiskiem organów obu instancji. Powtórzyła argumenty podniesione uprzednio w odwołaniu, zarzucając organom wadliwą wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprzeczną z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który – wbrew stanowisku organu II instancji - wywołał skutek prawnokształtujący. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała liczne przykłady orzeczeń sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
W rozpoznawanej sprawie skargę oparto na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Skarżąca wskazała na niewłaściwe zastosowanie normy zawartej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 190 Konstytucji RP, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38//13.
Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym. Oznacza to, że nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego (przepisu). Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16 wskazał, że jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego.
Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy więc stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Sąd podziela w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, z 2 marca 2017 r., I OSK 2407/16 – dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Nie jest przy tym prawnie istotne powoływanie się przez organ na fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., w którym zawarto stwierdzenie, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Uzasadnienie to zawiera bowiem argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje go jednak, jak również brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło ono w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia.
Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (zob.: wyrok NSA z 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 755/16).
Skoro zatem nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na podstawie przepisu, w stosunku do którego - w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego – odpadło domniemanie zgodności z Konstytucją, to uznać należało, że zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP mają usprawiedliwione podstawy (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16).
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - uchylił decyzje organów obu instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej powinny mieć na uwadze stanowisko zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.