Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 37 j ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. "b" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56) Zastępca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w G., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta G., przyznał R. P. zasiłek przedemerytalny. Decyzję tą strona odebrała w dniu [...] r. i w tym samym dniu złożyła oświadczenie, iż wnosi o przyznanie jej świadczenia przedemerytalnego.
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 6 pkt 6 lit."b", art. 37 k ust. 1 i art. 37 l ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56) odmówiono przyznania R. P. świadczenia przedemerytalnego w powołaniu na argument, iż w dniu rejestracji nie spełniła wymogów wynikających z treści art. 37 k i 37 l w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2001 r. a zamiana zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne nie jest możliwa.
Od decyzji tej strona odwołała się i wskazała, iż przepisy nowelizacyjne nie były ogłoszone przed ich wejściem w życie, stąd nie wiedziała, jak niekorzystne będzie dla niej rejestrowanie się już w [...] roku. Spełnia obecnie wszystkie wymagane przesłanki do uzyskania świadczenia przedemerytalnego i wnosi o jego przyznanie.
Wojewoda Ś. w decyzji z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 37 k ust. 1 w związku z art. 37 l ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56) utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdził, iż nie jest możliwa zamiana nabytego zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne. Nabycie prawa do świadczenia przedemerytalnego na nowych zasadach możliwe jest jedynie wtedy, jeżeli osoba w wyniku dokonanej rejestracji spełnia obowiązujące w dniu tej rejestracji warunki do jego nabycia. Podkreślił, iż odwołująca nie spełniła w dniu rejestracji wymaganych przesłanek z art. 37 k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56) do nabycia świadczenia przedemerytalnego.
R. P. nie godząc się ze stanowiskiem organu skierowała skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której podniosła, iż na jej podanie o zmianę zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne złożone przez nią w Urzędzie Pracy w dniu [...] r. otrzymała decyzję o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego. Decyzję tę też zaskarżyła, gdyż w swoim odczuciu posiada prawo do świadczenia przedemerytalnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. ponownie wskazał, iż przy ubieganiu się o świadczenie przedemerytalne na nowych zasadach z art. 37 k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w dniu złożenia wniosku ponownie trzeba spełnić wszystkie przesłanki, a zatem udokumentować stosownie do regulacji art. 23 ustawy okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych i okres uprawniający do emerytury. Nadto, art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu po 1 stycznia 2002 r. określa, że warunki konieczne do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego należy spełnić w dniu rejestracji. W związku z powyższym organ nie widząc możliwości uwzględnienia żądania skarżącej wniósł o oddalenie jej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 22 czerwca 2004 roku postanowił na podstawie art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) zawiesić postępowanie w sprawie, bowiem przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa o zbadanie konstytucyjności ustawy z 17 grudnia 2001 roku nowelizującej ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a wprowadzającej nowe przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego.
Kolejnym postanowieniem, z dnia 27 czerwca 2005 r., wobec rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął postępowanie i po przeprowadzeniu rozprawy zważył co następuje.
W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a., sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż skardze nie można odmówić słuszności.
Z materiału faktycznego przedstawionego Sądowi wynika jednoznacznie, iż przed organami administracji zostały wszczęte dwa postępowania administracyjne. Jedno w przedmiocie przyznania skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego, drugie – w przedmiocie jej praw do świadczenia przedemerytalnego.
Zgodnie z treścią przywołanego wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny władny był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach nadanych skargą, a zatem w przedmiocie praw skarżącej do świadczenia przedemerytalnego. Jednakże stanowisko Wojewody Ś. zaprezentowane w zaskarżonej decyzji zobligowało Sąd do szerszego ustosunkowania się do sytuacji prawnej skarżącej wywołanej treścią jej pisma z dnia [...] r. potraktowanego przez organ wyłącznie jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania praw do świadczenia przedemerytalnego.
Stosownie do przepisu art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Istotne jest to, że w przypadku wszczęcia postępowania przez stronę, wyłącznie ta strona określa przedmiot tego żądania (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1396/97 publ. LEX nr 41909).
Art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku gdy przepis prawa materialnego normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, iż bez takiego wniosku organ nie posiada uprawnień do rozpoznawania sprawy. W szczególności istotne to jest w zakresie spraw ustalających sytuację prawną jednostki co do jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem.
Stosownie do treści art. 37 lit. l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 Nr 6 poz. 56) wszczęcie postępowania w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego następowało na wniosek osoby, która spełniała określone w ustawie warunki. Konsekwentnie zatem do wcześniej zamieszczonych uwag, wyłącznie ta osoba uprawniona była do określenia przedmiotu tego postępowania.
Analiza pod powyższym kątem treści pisma skarżącej z dnia [...] r. nakazuje dojść do wniosku, iż strona nie zaaprobowała doręczonego jej rozstrzygnięcia co wyraziła w postaci rezygnacji z dotychczasowego żądania. Głęboko odformalizowane postępowanie administracyjne pozwala stronom na wniesienie odwołania od wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji w dowolnej formie. Istotne jest wyłącznie, by z jego treści można byłoby wywieźć sprzeciw co do wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Tym samym należy przyjąć, iż w treści pisma skarżącej z dnia [...] r. zawarte było zarówno odwołanie od decyzji wydanej w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, a także żądanie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego.
Jak wynika z akt sprawy nie nadano biegu odwołaniu strony. W rezultacie, decyzja w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego zdaniem sądu nie jest decyzją ostateczną, a biorąc pod uwagę rezygnację ze swoich uprawnień wyrażoną przez skarżącą nie wydaje się słuszne, by pozostawała ona w obrocie prawnym.
W świetle powyższego nie wydaje się przeto słuszne traktowanie żądania skarżącej jako zamiany nabytego prawa do zasiłku przedemerytalnego (skutkującego utratą statusu osoby bezrobotnej) na świadczenie przedemerytalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił również poglądu Wojewody Ś., zgodnie z którym skarżąca pozostawała poza możliwością zastosowania do niej przepisu art. 37 k ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. ze względu na zarejestrowanie się w Urzędzie Pracy do dnia [...]r. Rozważania w tej kwestii rozpoczął Sąd od dokonania analizy sytuacji skarżącej w aspekcie przepisów art. 37 lit. k i 37 lit. l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zarówno w ich brzmieniu sprzed 1 stycznia 2002 r. jak i w wersji obowiązującej po dokonaniu nowelizacji ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793).
Bezspornie należy stwierdzić, iż skarżąca nie należała do adresatów normy opisanej w treści art. 37 k ust. 1 pkt 1 do 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji obowiązującej do dnia 1 stycznia 2002 r. Jest zatem oczywiste, iż nie należała również do adresatów norm prawnych zawartych w art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 17 grudnia 2001 r. i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65), w których ustawodawca zdecydował się na respektowanie ochrony praw nabytych w stosunku do tych osób, które spełniały warunki wymagane do nabycia świadczenia przedemerytalnego w okresie do 12 stycznia 2002 roku. Nie spełniając bowiem w dniu rejestracji przesłanek zawartych w art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu sprzed nowelizacji, pozostawała poza możliwością zastosowania tego przepisu w wersji sprzed 1 stycznia 2002 r. Jednocześnie spełniając wymogi zawarte w art. 37 k ust. 1 po nowelizacji, lecz będąc zarejestrowany w Urzędzie Pracy przed wejściem w życie nowej wersji art. 37 k ust. 1, zgodnie z poglądem Wojewody Ś., pozostawała poza możliwością zastosowania przepisu art. 37 k ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. Pogląd prawny przedstawiony powyżej trudno jest uznać jako pogląd zgodny z ratio legis dokonanej przez ustawodawcę nowelizacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Dokonując interpretacji norm prawnych należy domniemywać, iż mamy do czynienia z rozsądnym i sprawiedliwym ustawodawcą. Nie do pogodzenia z takim domniemaniem byłoby ustalenie, iż regulacja prawna państwa demokratycznego pozostawia jako nienormowaną sytuację, i to w zakresie niezwykle istotnym, bo dotyczącym zabezpieczenia socjalnego, pewnej grupy obywateli.
Przy interpretowaniu treści normy prawnej szczególną rolę odgrywa ustalenie celu normy, to znaczy rezultatu, jaki w sferze stosunków społecznych zamierzono osiągnąć za pomocą danej normy. Ten rodzaj wykładni prawa, zwanej wykładnią celowościową, nakazuje stosować taką interpretację, która odpowiada przede wszystkim zasadom wyrażonym w Konstytucji. (por. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 8 marca 2005 r. sygn. P 15/04 z którego wynika, iż Sąd administracyjny jest zobowiązany do dokonywania wykładni zgodnej z Konstytucją i że jest to postać bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy – art. 8 Konstytucji).
Dokonując wykładni normy zawartej w treści art. 37 l ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji po 1 stycznia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał przede wszystkim na względzie konstytucyjnie zagwarantowane obywatelowi prawo do zabezpieczenia społecznego, a także cele wskazanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które jednoznacznie wynikają z jej art. 1 ust. 1 stanowiącego, iż ustawa ta określa zadania państwa w zakresie łagodzenia skutków bezrobocia, zatrudnienia oraz aktywizacji zawodowej bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy.
Biorąc także pod uwagę, iż pierwszeństwo i podstawowe znaczenie w procesie wykładni ma niewątpliwie metoda językowa, odwołująca się do reguł znaczeniowych języka potocznego, (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 22/01 (OSNKW 2001, z.11 – 12, poz. 86), a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J.Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast.,), Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał także wykładni werbalnej treści art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w jego brzmieniu po 1 stycznia 2002 roku, a więc w wersji obowiązującej w dniu zgłoszenia przez skarżącą wniosku o przyznanie jej prawa do świadczenia przedemerytalnego. Doszedł przy tym do wniosku, iż zapis brzmiący: "spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy" nie wskazuje na konieczność rejestracji bezrobotnego w jakiejkolwiek określonej dacie.
Stosując zatem obie metody interpretacyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie jest dopuszczalna wykładnia treści art. 37 lit. l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jego brzmieniu po 1 stycznia 2002 r. nakazująca ograniczenia czasowe odnośnie zdarzenia, jakim była rejestracja bezrobotnego. Rejestracja ta zatem mogła nastąpić również przed wejściem w życie przepisu art. 37 k ust. 1 w wersji po 1 stycznia 2002 r., a organ przy wydawaniu decyzji po 1 stycznia 2002 r. w przedmiocie prawa do świadczenia przedemerytalnego miał obowiązek, bez względu na datę rejestracji, wziąć pod uwagę stan prawny z dnia orzekania, i dokonać prawidłowej subsumcji stanu faktycznego z chwili rejestracji pod normę prawną z chwili wydawania decyzji.
Podobne, co przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (vide wyrok z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. 2 II SA/3583/03) stwierdzając, iż przepis art. 37 lit. 1 omawianej ustawy nie zawiera żadnego wskazania, by warunki, wymagane przez ustawodawcę do przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego były warunkami określonymi w brzmieniu tego aktu prawnego sprzed 1 stycznia 2002 r. jeżeli również rejestracja nastąpiła pod rządem tych ostatnich przepisów. Zaznaczyć tu należy, iż pogląd taki pozostaje w zgodzie z procedurą administracyjną wskazującą jako miarodajny dla oceny stanu prawnego, stan obowiązujący w chwili wydawania decyzji (vide B. Adamiak, Komentarz, Warszawa 1998, str. 363, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2000 r. sygn. V SA 283/00 publ. LEX nr 50110).
Błędnie zatem uznał organ za konieczne dla przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 37 lit. k w związku z art. 37 lit. l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu po 1 stycznia 2002 r. – tylko taką rejestrację strony w Urzędzie Pracy, która miałaby miejsce w dacie obowiązywania wskazanych przepisów.
Wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia przedemerytalnego został złożony w dniu [...]r., a zatem pod rządem obowiązywania ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji nadanej nowelą z dnia 17 grudnia 2001 roku. Wolą ustawodawcy, jak wcześniej się uzasadnia, było nakazanie w art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu w jej brzmieniu po 1 stycznia 2002 r., by w celu uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego już w dniu rejestracji spełniać przesłanki wymagane do jego nabycia. Zgodnie z twierdzeniem skarżącej przesłanki takie zostały przez nią spełnione.
W toku ponownego postępowania, organ administracji poczyni konieczne ustalenia i rozpozna sprawę z wniosku skarżącej, biorąc pod uwagę stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
W konsekwencji, wobec naruszenia art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 z późn. zm.) w brzmieniu na dzień 1 stycznia 2002 r., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przy wydawaniu decyzji II instancji, należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. orzec jak w sentencji.