Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. odmówił stwierdzenia u B.W. choroby zawodowej narządu głosu, wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115).
Rozstrzygnięcie to wydano w oparciu o postępowanie epidemiologiczne oraz orzeczenia lekarskie Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie z dnia [...] nr [...]) i Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...] nr [...]). Na tej podstawie organ ustalił, że B.W. pracowała jako nauczyciel oraz wizytator, gdzie była narażona na obciążenie aparatu mowy. Jednakże rozpoznany badaniami prosty przewlekły nieżyt błony śluzowej gardła i krtani oraz czynnościowe zaburzenia emisji głosu o typie dysfonii hiperfunkcjonalnej nie mają cech klinicznych przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym.
W odwołaniu od tej decyzji B.W. nie zgodziła się z orzeczeniami lekarskimi jednostek diagnostycznych, gdyż jej zdaniem są one nieadekwatne i niespójne z dokumentacją medyczną systematycznego leczenia specjalistycznego w Poradni Foniatrycznej, której podlega od sierpnia 2002 r. Podniosła, że z wielokrotnych zapisów tej dokumentacji, przedłożonej w jednostkach orzeczniczych, jednoznacznie wynika stwierdzony u niej stały brak zwarcia fonacyjnego, niewydolność fonacyjna głośni, dysplazja III stopnia. Zaznaczyła, że zapisy te pojawiają się zarówno na początku leczenia jak i aktualnie, co wskazuje, iż mimo podejmowania leczenia zmiany patologiczne mają cechy kliniczne przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym.
Ponadto w toku postępowania odwoławczego odwołująca, na wezwanie organu, przedłożyła potwierdzoną za zgodność kopię dokumentacji lekarskiej, która została dołączona do akt administracyjnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. orzekł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w całości.
W uzasadnieniu wskazał, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby - zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów dnia 30 lipca 2002 r. oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem.
Dalej podniósł, że w sprawie B.W. dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że w/wym. pracując na stanowisku nauczyciela - w latach [...]-[...] w A w S., [...]-[...] w B w S., [...] do nadal w C w K. na stanowisku [...], Z-cy Dyrektora Delegatury [...], Kierownika Oddziału Zamiejscowego w S., w niepełnym wymiarze czasu pracy w latach [...]-[...] w D w S. - była narażona na wysiłek głosowy. Stąd też organ odwoławczy uznał, że B.W. pracowała od [...] do nadal w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu. Jednakże lekarze dwóch kompetentnych placówek diagnostycznych (i i II szczebla) w konkluzjach orzeczeń wykluczyli u badanej istnienie choroby zawodowej narządu głosu. Stwierdzony u B.W. charakter zmian nie ma cech organicznej patologii związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Lekarze WOMP w S. na podstawie przeprowadzonej diagnostyki laryngologicznej i foniatrycznej z oceną laryngoskopową głosu przed i po obciążeniu, pomiarów parametrów fonacyjnych oraz komputerowej analizy akustycznej nie stwierdzili w narządzie głosu zmian patologicznych odpowiadających skutkom przeciążenia w postaci: guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.
Z kolei lekarze IMPiZŚ w S. rozpoznali u badanej prosty przewlekły nieżyt błony śluzowej gardła i krtani i uznali, że stwierdzone zmiany patologiczne nie mają cech klinicznych przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionego w wykazie chorób zawodowych z rozporządzenia RM z dnia 30 lipca 2002 r..
Dalej z uzasadnienia wynika, że przedłożoną przez stronę w postępowaniu odwoławczym dokumentację medyczną Poradni Foniatrycznej Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego Nr [...] w S. i Poradni Foniatrycznej "[...]" NZOZ w S. organ przesłał do IMPiZŚ celem wydania opinii. Z otrzymanego pisma Instytutu z dnia [...], wynika natomiast, że po ponownej analizie dokumentacji medycznej, w tym w/w dokumentacji nie znaleziono podstaw do zmiany orzeczenia. W piśmie tym podano również, że orzeczenie wydano w oparciu o dwukrotnie przeprowadzone badania w dniach [...] i [...], wywiad, przedstawioną dokumentację lekarską dotyczącą leczenia i danych dokumentujących narażenie zawodowe. Wskazano również, że diagnostyka foniatryczna obejmująca badania przeprowadzone przez dwóch niezależnych lekarzy (badanie wziernikowe nosa, gardła i uszu, badanie laryngoskopowe, badanie videostroboskopowe, badanie parametrów akustycznych głosu i próbę obciążeniową głosu) nie wykazała zmian charakterystycznych dla choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym.
Ponadto wyjaśniono, że opisywany w przedstawionej dokumentacji częściowy brak zwarcia fonacyjnego głośni nie jest jednoznaczny z niedowładem mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni.
Organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw, aby kwestionować wydane w sprawie przez kompetentne placówki medyczne orzeczenia lekarskie, oparte na przeprowadzonych specjalistycznych badaniach laryngologicznych i foniatrycznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. W. zarzuciła organowi naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, poprzez nie uznanie choroby skarżącej, za chorobę zawodową. Na tej podstawie domagała się uchylenia zaskarżonych decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869).
W uzasadnieniu skarżąca podniosła brak uwzględnienia przez organ I instancji jej uwag zawartych w piśmie z dnia [...] co do niespójności orzeczeń lekarskich z dokumentacją medyczną systematycznego leczenia w Poradni Foniatrycznej oraz sposobu przeprowadzenia badań stroboskopowych przez jednostkę orzecznicza II stopnia. Jako budzący wątpliwości wskazała tryb postępowania organu odwoławczego w kwestii wystąpienia o wydanie opinii, na podstawie przedłożonej przez nią dokumentacji medycznej, do tej samej jednostki diagnostycznej, która w oparciu o tę dokumentację wydała już orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Zdaniem skarżącej orzeczenia lekarskie nie uwzględniają wszystkich elementów o których mowa w § 6 rozporządzenia RM z 30 lipca 20002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...) i w załączniku nr 6 (zawierającego wzór orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób (Dz. U. Nr 132, poz. 1121).
Ponadto w ich uzasadnieniu nie odniesiono się do dokumentacji medycznej dotychczasowego leczenia, nie zawierają one również ustaleń klinicznych choroby (co dotyczy orzeczenia jednostki I stopnia) oraz są zbyt ogólnikowe, na co nie zwróciły uwagi organy wydające w sprawie decyzje. Dodatkowo skarżąca wskazała na naruszenie przez jednostkę orzeczniczą I stopnia przepisów art. 35 i 36 k.p.a., zwróciła także uwagę na podanie w decyzji organu II instancji dwóch różnych dat wydania orzeczenia przez lekarzy Poradni Chorób Zawodowych WOMP w S. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zatem kontrola sądów administracyjnych polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 P.p.s.a.).
Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.
Skarga zasługuje na uwzględnienie choć zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które Sąd zgodnie z powołanym wyżej art. 134 § 1 P.p.s.a. wziął pod uwagę z urzędu.
Przeprowadzając ocenę legalności decyzji administracyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadniczo bierze pod rozwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydawania. W pewnych jednak sytuacjach nie może przejść do porządku nad okolicznościami zaszłymi po tej dacie. Są nimi między innymi zmiany prawne, które Sąd obowiązany jest uwzględniać z urzędu zwłaszcza, gdy mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Trzeba bowiem stwierdzić, że w zakresie rozpoznanej sprawy organy zastosowały rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115), dalej jako rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze. zm.)
Tymczasem wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy (w zakresie w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Równocześnie Trybunał orzekł, iż przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Ustaw. Wyrok Trybunału w sprawie o sygn. akt P 23/07 został ogłoszony w dniu 2 lipca 2008 r. i z tym dniem wszedł on w życie. Od dnia 2 lipca 2008 r. rozpoczął zatem bieg dwunastomiesięczny termin, po upływie którego utraci moc art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy oraz przepisów rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych. Utrata mocy obowiązującej wymienionych przepisów nastąpiła zatem w dniu 3 lipca 2009 r. Z tą też chwilą, w opinii Sądu, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie.
Powyższe znajduje uzasadnienia w treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który statuuje zasadę wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć, jakie zapadły na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją. Oznacza to, że w nowym stanie prawnym ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrzenie sprawy jest nie tylko dopuszczalne, ale możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe konstytucyjne prawo uprawnionego. Zgodnie zatem z treścią art. 145a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą strona może żądać wznowienia postępowania administracyjnego.
Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 46809 i wyrok WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2006 r., III SA/Gd 282/06, Lex 203309). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisów, które stanowiły podstawę prawną decyzji administracyjnych, w postępowaniu sądowoadministracyjnym powinno zatem przesądzać o uznaniu "naruszenia prawa" w samej decyzji administracyjnej.
W tej sytuacji sprawa wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w oparciu o nowy stan prawny ukształtowany w następstwie powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, czyli znowelizowane przepisy Kodeksu pracy, wprowadzone ustawą z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 825) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), przy czym czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne (§ 11 ust. 1 tego samego rozporządzenia)
Wobec odmowy zastosowania niekonstytucyjnych przepisów materialnych i procesowych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jako niezgodnych z Konstytucją RP, Sąd nie dokonywał merytorycznej jej oceny.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 145a k.p.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 152 P.p.s.a.