Uzasadnienie
L.K. zarejestrował się w urzędzie pracy w dniu [...] r., składając w tym dniu wniosek o przyznanie mu prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz o "rozpatrzenie uprawnień do świadczenia przedemerytalnego wraz z ustaleniem wysokości należnej emerytury przez ZUS". Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta T., na zasadzie art.37j ust. 1 i 2, art.6 pkt 6 lit.b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz.56 ze zm.) przyznał mu prawo do zasiłku przedemerytalnego z dniem [...] r., wskazując w motywach rozstrzygnięcia, że spełnił on warunki do jego pobierania. Decyzję tę doręczono L. K. w dniu [...] r..
Jednocześnie pismem z dnia [...] r. organ ten zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ustalenie wysokości jego emerytury dla potrzeb obliczenia należnego świadczenia przedemerytalnego. Pismem z dnia [...] r. ZUS powiadomił Powiatowy Urząd Pracy w T. o ustaleniu okresów składkowych i nieskładkowych L.K. w wymiarze łącznym [...] lat [...] miesięcy i [...] dni, przesyłając decyzję "o ustaleniu wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego", następnie skorygowaną decyzją z dnia [...] r., nadesłaną przy piśmie z dnia [...] r., z którego wynikało, iż łączny okres uprawniający do emerytury L. K. obliczono na [...] lat [...] miesięcy i [...]dni. Jak wyjaśniono w piśmie z dnia [...] r. do stażu pracy nie zaliczono okresu przerwy pomiędzy zakończeniem odbywania zasadniczej służby wojskowej a ponownym podjęciem zatrudnienia, gdyż był to rodzaj urlopu bezpłatnego, w czasie którego nie odprowadzano składek na ubezpieczenie społeczne, mimo iż nie przekroczył on ustawowych 30 dni mających znaczenie dla ciągłości zatrudnienia.
Decyzją z dnia [...]r., na podstawie art.11 ust.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu... (Dz.U. Nr 154, poz.1793), Prezydent Miasta T. odmówił przyznania L.K. prawa do świadczenia przedemerytalnego. W jej uzasadnieniu podał, iż wnioskodawca nie wykazał wymaganych przesłanek z art.37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r., bowiem udowodnił [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni stażu pracy, co wynikało z przywołanej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dlatego jego żądanie w tej materii nie mogło zostać uwzględnione.
W odwołaniu L. K., eksponując spełnienie warunków dla nabycia świadczenia przedemerytalnego, gdyż niezaliczenie okresu [...] dni, jaki dzielił zwolnienie ze służby wojskowej od faktycznego podjęcia pracy (tj. okresu pomiędzy [...] a [...] r.) uważał za chybione skoro nie przekroczył on 30 dni od zwolnienia, nadto za wadliwe uważał niezaliczenie okresu pracy od [...] r. do [...] r., w którym świadczył [...] i mimo urlopu bezpłatnego opłacał składki emerytalne, domagał się uchylenia powyższego rozstrzygnięcia i uwzględnienia żądania.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Ś., powołując się na przepisy art.138§1 pkt 1 k.p.a. oraz art.37k ust.1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utrzymał w mocy powyższą decyzję. W jej motywach podał, iż odwołujący się, który zarejestrował się w urzędzie pracy w dniu [...] r., wykazał przesłanki do otrzymania prawa do zasiłku przedemerytalnego, przyznanego mu decyzją z dnia [...] r.. Natomiast w ocenie organu nie udowodnił przesłanek uregulowanych w art.37k ust.1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r., które z uwagi na datę rejestracji ma zastosowanie do niego, gdyż nie legitymuje się wymaganym wiekiem ani okresem uprawniającym do emerytury. Okres ten Zakład Ubezpieczeń Społecznych obliczył na [...] lat [...] miesięcy i [...] dni, co wynika z ostatecznej decyzji z dnia [...] r.. W tym zakresie organ powołał się na stosowne przepisy, które nie pozwalają na zaliczenie okresów wskazanych przez odwołującego się w odwołaniu.
Czas pomiędzy zwolnieniem ze służby wojskowej i podjęciem pracy oraz okres urlopu bezpłatnego nie należy do okresu ubezpieczenia, ani okresu opłacania składek, nie jest też okresem odbywania służby wojskowej ani okresem równorzędnym. Jak wywiódł organ przedmiotowe świadczenie nie mogło również zostać mu przyznane w oparciu o przepisy obowiązujące po dniu 1 stycznia 2002 r., albowiem dotyczą one osób rejestrujących się po tej dacie. Dlatego odwołanie nie mogło odnieść skutku.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. K. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Naprowadził na poprzednio przedstawione twierdzenia i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko, wedle którego wykazał wymagane przesłanki dla nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego. Nie zgadzał się zatem z zapadłymi w sprawie decyzjami. W toku postępowania dołączył do akt odpisy wyroków: Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) zmieniającego decyzję ZUS z dnia [...] r. przez zaliczenie skarżącemu do okresu emerytalnego okresu zatrudnienia od [...] r. do [...] r. oraz Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) zmieniającego powyższe orzeczenie i oddalającego odwołanie skarżącego od wspomnianej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2004 r. postępowanie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia pytania prawnego o konstytucyjność przepisów ustawy nowelizacyjnej z dnia 17 grudnia 2001 r., zmieniającej m.in. treść art.37k i art.37l ustawy o zatrudnieniu... Postanowieniem z dnia 4 lipca 2005 r. postępowanie podjęto, z uwagi na wydanie w dniu 30 marca 2005 r. wyroku w tej materii przez Trybunał Konstytucyjny.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie godzi się podkreślić, iż – w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (p. art.1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W toku postępowania badają czy decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym, jak głosi art.134 §1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w tych granicach nie mógł Wojewódzki Sąd Administracyjny przejść do porządku nad wątpliwościami nasuwającymi się w sprawie w zakresie zarówno zastosowania przepisów prawa materialnego, jak też co do wyjaśnienia istotnych dla jej wyniku okoliczności faktycznych, rzutującego zresztą na poprawność zastosowania przez organy orzekające przepisów prawa materialnego. A skoro kwestie te miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, konieczne stało się uchylenie tej decyzji.
Przedmiotem sprawy jest uprawnienie skarżącego do świadczenia przedemerytalnego, o którego przyznanie zwrócił się on w dniu [...] r. (pismem z tej daty). Na wstępie trzeba wszak zaznaczyć, iż żądanie to nie było dostatecznie sprecyzowane, gdyż skarżący domagał się zasiłku przedemerytalnego oraz "rozpatrzenia uprawnień do świadczenia przedemerytalnego". Tak sformułowane żądanie stwarza istotne wątpliwości co do intencji strony i granic orzekania przez organy. Przeto w przekonaniu Sądu ich rzeczą było wezwanie skarżącego o jednoznaczne określenie treści podania w tym zakresie. Procedura administracyjna nie przewiduje żądań alternatywnych, jak też możności domagania się pewnych świadczeń na wypadek nie uwzględnienia innych. Wydaje się przy tym, iż w pierwszej kolejności należałoby dochodzić świadczenia dalej idącego (tu świadczenia przedemerytalnego), zaś dopiero w razie niepowodzenia - drugiego (tu zasiłku przedemerytalnego), a do czasu rozpatrzenia żądań możliwe byłoby przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych (o czym szerzej poniżej).
Tymczasem organy orzekły o zasiłku przedemerytalnym, następnie badając uprawnienia do świadczenia przedemerytalnego, zapewne z zamiarem ewentualnej zmiany decyzji przyznającej zasiłek w razie spełnienia przez skarżącego wymaganych przesłanek, nie bacząc na to, iż w tym czasie decyzja ta stała się ostateczną. Toteż jej ewentualne wzruszenie mogłoby nastąpić wyłącznie w trybie nadzwyczajnym. Oba te bowiem świadczenia wykluczają się wzajemnie.
Przechodząc do meritum godzi się stwierdzić, że żądanie przyznania skarżącemu uprawnienia do świadczenia przedemerytalnego podlegało ocenie według przepisów obowiązujących w dniu orzekania, bo taka jest generalna zasada działania organów administracyjnych, chyba że właściwe przepisy zawierają inne postanowienia. Organy wypowiadające się w sprawie odmawiając jego uwzględnienia powołały się na dwie w zasadzie okoliczności, mianowicie na brak spełnienia przesłanek do świadczenia ocenianych wedle przepisów obowiązujących w dacie rejestracji oraz brak możliwości zastosowania w odniesieniu do skarżącego przepisów obowiązujących w dacie orzekania, gdyż - w ich przekonaniu – dotyczą one wyłącznie osób, które zarejestrowały się po dniu 1 stycznia 2002r.. W tym ostatnim zakresie przyszło zważyć, iż pogląd zawężający możliwość nabycia prawa do przedmiotowego świadczenia wyłącznie w razie spełnienia przesłanek istniejących w dniu rejestracji skarżącego jest błędny.
Należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, iż przepisy ustawy nowelizacyjnej z dnia 17 grudnia 2001 r., a w szczególności art.11 ust.2, nie wykluczają dopuszczalności stosowania przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. względem osób, które zarejestrowały się w urzędach pracy przed dniem jej wejścia w życie. Przywołany przepis stanowi jedynie o zachowaniu prawa do zasiłku i świadczenia nabytego przed tym dniem. Nie reguluje natomiast sytuacji osób, które zarejestrowały się przed dniem 1 stycznia 2001 r. i nie spełniły ówczesnych przesłanek do nabycia tych uprawnień, natomiast spełniły wymogi obowiązujące po tej dacie. W przekonaniu Sądu stosowanie przepisów obowiązujących w dacie rejestracji nie jest wyraźnym imperatywem zawartym we właściwych przepisach. Wymagają one jedynie legitymowaniem się w tej dacie statusem bezrobotnego i uprawnieniem do zasiłku oraz innymi cechami, głównie okresem uprawniającym od emerytury.
Oznacza to generalną dopuszczalność stosowania nowych przepisów do osób, które zarejestrowały się przed ich wejściem w życie (1 stycznia 2001 r.), lecz nie spełniały wówczas obowiązujących warunków dla nabycia przedmiotowych świadczeń. W tym miejscu wypadnie przywołać poglądy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zamieszczone w uzasadnieniu niepublikowanego wyroku z dnia 10 czerwca 2005 r. (sygn. akt II SA/Wa 904/05) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaprezentowane w motywach niepublikowanego wyroku z dnia 1 lipca 2004 r. (sygn. akt 2 II SA 3583/03) oraz w motywach niepublikowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 września 2005 r. (sygn. akt IV SA/Gl 558/05), które Sąd w obecnym składzie podziela.
Niezależnie od eksponowanego stanowiska prawnego niepodobna pominąć potrzeby ochrony osób uprawnionych przed skutkami niewątpliwie wadliwej legislacji, jaką wykazały się kolejne zmiany cytowanej powyżej ustawy. Na tę kwestię zresztą zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 marca 2005 r. (sygn. akt K 19/02) orzekającego m.in. o niezgodności z art.2 Konstytucji art.11 ust.2 cytowanej powyżej ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. w części, w jakiej zawiera zwrot: "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i", wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniły warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy. Na marginesie, jakkolwiek orzeczenie to zdaje się nie mieć bezpośredniego skutku dla stanu faktycznego niniejszej sprawy, to nie sposób pominąć faktu, iż w jego uzasadnieniu Trybunał ten wskazał na błędny pogląd uzależniający możność nabycia uprawnień od faktu zarejestrowania się w urzędzie pracy.
Na koniec należy dostrzec, iż ewentualne spełnienie przez skarżącego przesłanek dla uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego stworzyłoby jedynie problem kolizji tegoż świadczenia z przyznanym ostatecznie skarżącemu prawem do zasiłku przedemerytalnego. Jednakowoż uległby on rozwiązaniu w sposób, w jaki organy zamierzały to uczynić w razie uwzględnienia żądania skarżącego w tej materii po zbadaniu przesłanek, co nastąpiło już po wydaniu decyzji z dnia [...]r..
Jeśli zaś chodzi o stan faktyczny i prawny przyjęty przez organy wypowiadające się w sprawie, to w ocenie Sądu nie doszło do dostatecznego wyjaśnienia kwestii okresu uprawniającego skarżącego do emerytury. Jakkolwiek bowiem w tej materii zapadły ostateczne i prawomocne decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] r. wiążąco przesądził niemożność zaliczenia do wymaganego okresu czasu pomiędzy zakończeniem odbywania służby wojskowej i powrotem do macierzystego zakładu pracy, to jednak otwartym pozostał podniesiony w odwołaniu okres zatrudnienia od dnia [...] r. do dnia [...] r.. W tej materii organy orzekające nie wypowiedziały się wystarczająco jasno (organ odwoławczy zajął się pobieżnie jednym tylko okresem od [...] do [...] r.), a nie jest pewne czy zapadły tu jakieś wiążące orzeczenia, zaś ZUS tej kwestii nie wyjaśnił. Podczas gdy w tym czasie skarżącego łączył stosunek pracy z Przedsiębiorstwem A "[...]" w B.-B., przy czym okres od [...] do [...] r. wykazany został w świadectwie pracy jako obejmujący urlop bezpłatny, który oczywiście nie może zostać zaliczony do okresu uprawniającego do emerytury wówczas, gdy nie odprowadzano w tym czasie składek na ubezpieczenie społeczne.
Tymczasem tej kwestii nie wyjaśniono, jak też nie ustalono czy – jak się wydaje twierdzić skarżący – ZUS nie zaliczył do uprawnień całego okresu zatrudnienia w tym zakładzie pracy. Wyjaśnienie tego zagadnienia mogłoby nastąpić w drodze zasięgnięcia informacji w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, bądź na drodze sądowej.
Niezależnie od tych wywodów wypadnie zwrócić uwagę na fakt, iż w sytuacji, w której wątpliwości budziła zarówno treść żądania skarżącego, jak również spełnienie wymaganych dla nabycia określonych świadczeń przesłanek, celowym mogło być przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, przynajmniej na czas trwania ustalania prawa. Okres jego pobierania podlegałby zaliczeniu do okresu uprawniającego do świadczenia przedemerytalnego. Co prawda z dniem 1 stycznia 2001 r. art.37 l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu uległ zmianie przez wprowadzenie zapisu, wedle którego zaliczenie to nie było możliwe (p. art.4 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie m.in. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu), wszak skutki tej noweli zostały usunięte przez ustawę z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 89, poz.973), która nadała przepisowi art.37 l ust.1 poprzednie brzmienie (p. art.1 pkt 37) z dniem wejścia w życie ustawy (12 września 2001 r.) z mocą od dnia 1 stycznia 2001 r. (p. art.6). Wówczas skarżący mógłby uzyskać brakujące kilka dni wymaganego okresu.
W konsekwencji przytoczonych wywodów przyszło dojść do przekonania, iż zaskarżona decyzja jako przedwczesna i oparta na wadliwych założeniach formalnoprawnych i materialnoprawnych nie mogła się ostać.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ jednoznacznie ustali intencje skarżącego, a następnie uzupełni materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na rozstrzygnięcie żądania, i mając na uwadze naprowadzone kierunki wyjaśnienia i rozważenia sprawy wyda właściwej treści rozstrzygnięcie.
Z tych przyczyn, na mocy art.145 §1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Charakter uchylonej decyzji uzasadniał pominięcie wyrzeczenia w trybie art.152 tej ustawy.