Uzasadnienie
Rada Miejska w Jaworznie uchwałą nr XVIII/201/2012 z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu miasta Jaworzna, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. nr 147 poz. 1229 z poźn. zm.), ustaliła stawki za każdą godzinę udziału w działaniach ratowniczych w wysokości 12,- zł. i w szkoleniu w wysokości 2,- zł.
Przedmiotowa uchwała, będąca przepisem prawa miejscowego weszła w życie z dniem podjęcia (§ 3), a jej wykonanie zostało powierzone Prezydentowi Miasta Jaworzna (§ 2).
W skardze, skierowanej przeciwko powyższej uchwale do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Prokurator Rejonowy w Jaworznie domagał się stwierdzenia nieważności uregulowania zawartego w treści jej § 3, w zakresie wejścia w życie przedmiotowej uchwały z dniem jej podjęcia. Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, zwłaszcza art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. nr 68, poz. 449 z późn. zm.) poprzez brak ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uzasadniając stawiany zarzut wskazał na treść uchwały zawierającą przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a więc dotyczącą pewnej kategorii bliżej nieokreślonego kręgu potencjalnych adresatów oraz możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów przy wielu akcjach ratowniczych i pożarniczych.
W zakresie tym skarżący powołał się na orzecznictwo sądownictwa administracyjnego podkreślając, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem adresatem norm w niej zawartych jest bliżej nieokreślona grupa osób, co jest cechą aktu prawa miejscowego, wobec czego podlegała ona obowiązkowemu trybowi promulgacji określonemu w art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym.
W dniu 28 czerwca 2012 r. Rada Miejska w Jaworznie podjęła nową uchwałę nr XXII/293/2012 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu miasta Jaworzna, w której określiła takie same stawki za każdą godzinę udziału w działaniach ratowniczych i szkoleniu, uchyliła wcześniejszą uchwałę w tym przedmiocie oraz określiła, iż jako przepis prawa miejscowego uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Jaworznie poinformowała, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr XXII/293/2012 z dnia 28 czerwca 2012 r. i z tego powodu wniosła o oddalenie skargi.
Pismem procesowym z dnia 3 lipca 2012 r. Prokurator Rejonowy w Jaworznie zaznaczył, iż podjęcie nowej uchwały w tym samym przedmiocie nie uchyla skutków prawnych, jakie wywołała zaskarżona uchwała poprzez jej funkcjonowanie w obrocie prawnym przez trzy miesiące. Podjęcie nowej uchwały, uwzględniającej zapis o jej ogłoszeniu we właściwym trybie jest w pełni uzasadnione niemniej jednak nadal należy wyeliminować z obrotu prawnego kwestionowaną uchwałę, bowiem została ona podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, co ma znaczenie z punktu widzenia ochrony interesu prawnego adresatów norm prawnych w niej zawartych.
Na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. Prokurator Rejonowy w Jaworznie dodatkowo zarzucił, iż § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie precyzuje rodzaju szkolenia na który przysługuje ekwiwalent, natomiast pełnomocnik Rady Miejskiej w Jaworznie wniósł o oddalenie skargi z uwagi na wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Wprawdzie w chwili orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała stanowiła już nieobowiązujący akt prawny, to jednak zważyć należy, iż uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu jej funkcjonowanie w obrocie prawnym, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce przez okres trzech miesięcy. Tak więc, uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na zakwestionowaną uchwałę. W tym kontekście istotne są bowiem skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie jej nieważności.
Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia (ex tunc). Innymi słowy, stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których została ona skierowana. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r. o sygn. akt II OSK 1776/06 publ. Lex nr 327767).
Odnosząc te rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, choć uchylona w chwili wydania wyroku, wywołała konkretne skutki prawne. Zachodzi zatem konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, zatem wydania wyroku stwierdzającego jej nieważność.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że jej zarzuty są zasadne.
W treści art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zawarto delegację umożliwiającą radom gminy przyznawanie w drodze uchwały na rzecz członków ochotniczej straży pożarnej ekwiwalentu pieniężnego, który otrzymuje członek ochotniczej straży pożarnej, uczestniczący w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę.
Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa uchwała stanowi przepisy prawa miejscowego, co nie było w sprawie sporne.
W ocenie skarżącego prokuratora, jak i Sądu zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Przede wszystkim wskazać należy, że art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007r., Nr 68, poz. 449 z późn. zm.) zawiera katalog aktów prawnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wśród których mieszczą się m.in. akty prawa miejscowego. Pomimo braku definicji legalnej aktu prawa miejscowego, doktryna i orzecznictwo wypracowały pogląd podzielany przez Sąd w niniejszym składzie, że "kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ, stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego, nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego.
Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 2160/01 opubl. Lex nr 81756). Odnosząc przytoczone uwagi na grunt niniejszej sprawy wykazać należy, że przedmiotowa uchwała nie ma charakteru konkretno-indywidualnego, ale zawiera normy o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy, zatem regulacje o charakterze normatywnym. Powyższe ustalenie implikuje uznanie, że wskazanie w § 3 zaskarżonej uchwały daty jej wejścia w życie z pominięciem ustanowienia obowiązku jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (co w konsekwencji spowodowało zaniechanie jej publikacji w tymże dzienniku urzędowym) stanowi o istotnej wadliwości zapisu zawartego w tym paragrafie uchwały.
W związku z przedstawioną argumentacją Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.