Uzasadnienie
Pismem z dnia 07 czerwca 2016 r. A.G.(dalej także: strona skarżąca) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na akt organu – postanowienie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] r. (nr [...]) stanowiący o przyznaniu mu, jako kuratorowi W. K. wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora 100 złotych, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. dalej także: Ppsa) zw. z art. 50 § 1, 52 § 1, 53 § 2 i 54 § 1 tej ustawy aktowi temu zarzucił naruszenie:
- art. 6, 7 i 8 kpa w zw. z art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 roku, poz. 23, ze zm., dalej: Kpa) poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego,
- art. 263 § 2 Kpa w zw z § 1 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określania wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów w sprawie cywilnej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1467 ze zm.) w zw § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 kpa w zw. z art. 34 § 1 Kpa poprzez błędną wykładnię i tym samym niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyznaniem wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora w rażąco niskiej kwocie,
- błąd w ustaleniach faktycznych prowadzący do przyjęcia, że nakład mojej pracy uzasadnia przyznanie mi wynagrodzenia w rażąco niskiej kwocie, a także
- przepisów prawa podatkowego poprzez łącznie ujęcie kwoty wynagrodzenia (opodatkowanej) i kwoty zwrotu poniesionych kosztów, która nie podlega opodatkowaniu.
Formułując te zarzuty autor skargi wniósł o jej uwzględnienie oraz uchylenie aktu administracji wyrażonego zaskarżonym postanowieniem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] r. nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania,
Uzasadniając skargę strona skarżąca przedstawiła przebieg zdarzeń poprzedzających jej złożenie wraz z ich oceną prawną. W tych ramach – jej autor – w pierwszej kolejności wskazał, że z uwagi na treść art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.) w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie podał, że organ administracyjny w sposób błędny nadał rozstrzygnięciu w przedmiocie jego wynagrodzenia formę postanowienia i błędnie pouczył o prawie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odwołując się do orzecznictwa przedmiotu wyjaśnił, że środkiem prawnym prawidłowym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu kosztów poniesionych przez kuratora jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którym skarżący się utożsamia, "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", wskazany w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, nie zaś postanowienie – co determinuje formę i tryb jego zakażenia – tak, na co zwrócił uwagę, orzekł NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.
Tym samym podniósł, że skargę poprzedził skierowaniem do organu administracyjnego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Argumentując przypomniał także, że Sąd Rejonowy w R. [...] Wydział [...] postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...], ustanowił go kuratorem dla W.K.celem reprezentowania jego interesów w toczącym się z jego udziałem postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta B.. W dalszej kolejności zaznaczył, że jego toku, poza reprezentacją strony, podejmował działania mające na celu ustalenie miejsca jej pobytu. Wyeksponował, że w tym celu podejmował czynności, które udokumentował stosownymi pismami urzędowymi i opisał, szczegółowo, w sprawozdaniu z czynności kuratora. Zaakcentował, że sporządził skuteczne odwołanie od decyzji ustalającej wysokość zobowiązania strony tegoż postępowania administracyjnego – W. K. Po otrzymaniu ostatecznej decyzji o umorzeniu prowadzonego wobec W. K. postępowania administracyjnego wystąpił do organu administracyjnego o przyznanie mu wynagrodzenia i zwrot wydatków związanych z pełnieniem obowiązków kuratora.
Organ administracyjny w kwestionowanym akcie administracji – postanowieniu z dnia [...]r., nr [...] – przyznał mu wynagrodzenie w kwocie 100 złotych wskazując, że kwota ta odpowiada nakładowi pracy, mieszczą się w niej także koszty postępowania.
Nie zgadzając się z tym postanowieniem wezwał organ administracyjny do usunięcia prawa, co – jak zaznaczył – nie spotkało się z akceptacją. Otóż, jak kontynuował, Prezydent Miasta B. nie ustosunkował się merytorycznie do wezwania, a sprawę przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B., co zdaniem strony skarżącej było nieuzasadnione.
Ponadto strona skarżąca zaznaczyła, że organ administracyjny dokonując oceny wysokości należnego jej wynagrodzenia powinien mieć na uwadze ilość i jakość podejmowanych przez nią w toku postępowania czynności.
Na zakończenie zaakcentowała, że obowiązkiem kuratora osoby nieznanej z miejsca pobytu jest, co – jak wskazał – wynika z bogatego w tym zakresie orzecznictwa, podjęcie działań mających na celu ustalenie miejsca pobytu reprezentowanej przez niego osoby i poinformowanie jej o stanie jej spraw a przypadku gdy czynności zmierzające do ustalenie miejsca jej pobytu okażą się nieskuteczne reprezentowanie jej w postępowaniu. Na poparcie wyrażonego poglądu zacytowała postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III CKN 270/00, w którym stwierdzono, że "zadaniem kuratora jest przede wszystkim poszukiwanie osoby nieobecnej a poza tym sprawowanie zwykłego zarządu jego majątkiem, a więc dokonywanie koniecznych czynności faktycznych i prawnych, mających na celu zachowanie majątku" – tak postanowienie SN z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III CKN 270/00, LEX nr 1219835.
Podsumowując autor skargi podkreślił, że jako kurator podejmował szereg działań mających na celu ustalenie miejsca pobytu W. K., które szczegółowo opisał w kierowanym do organu administracyjnego sprawozdaniu i udokumentowanych załącznikach, a które to okoliczności zostały zupełnie pominięte w kwestionowanym akcie administracji, który określił jako "swobodny"
Odnosząc się natomiast do wysokości wynagrodzenia podniósł, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88 (publ. OSNC 1990/1/11) wyjaśnił, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 Kpa należy do kosztów postępowania administracyjnego. Z kolei, na co także zwrócił uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia sygn. akt I OSK 2748/12 wyjaśnił, że stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Jednocześnie przytoczył stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. W jego ocenie przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 Kpa w drodze analogii, zawarte są w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz.U. nr 27, poz. 197 ze zm.), a w obecnym stanie prawnym rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej.
Tym samym skonstatował, że organ administracyjny błędnie interpretuje powołaną w postanowieniu uchwałę Sądu Najwyższego podjętą w sprawie III CZP 117/88. Jak bowiem wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 uchwała ta wyklucza bowiem jedynie zastosowanie przepisów rozporządzenia wprost, co determinowałoby właściwość sądu powszechnego, odrzuconą jednoznacznie przez Sąd Najwyższy. Nie uniemożliwia jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii – w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej. Podstawę prawną dla przyznania kuratorowi wynagrodzenia stanowi więc art. 263 § 2 Kpa i § 1 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 roku w sprawie określania wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów w sprawie cywilnej w związku w przepisami Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat z czynności adwokackie. Przepis § 6 tegoż rozporządzenia – na co zwrócił uwagę – określa wysokość wynagrodzenia w zależności od wysokości zobowiązania. Końcowo już, podkreślił, że organ administracyjny naruszył też przepisy prawa podatkowego sumując opodatkowane wynagrodzenie z nieopodatkowaną kwotą zwrotu poniesionych przeze mnie wydatków.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym akcie. Podał przy tym, że w jego ocenie kwota 100 złotych nie jest rażąco niska a udokumentowane czynności skarżącego jako kuratora sprowadzały się de facto się do odbioru korespondencji urzędowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie i nie tylko wskazane w niej zarzuty okazały się trafne.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016, poz. 1066 ze zm. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy.
Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – został on nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy organ właściwie zrealizował rachunek strony skarżącej z dnia 04 kwietnia 2016 r. wystawiony Prezydentowi Miasta B., za pełnienie obowiązków kuratora, w którym domagała się zapłaty wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora W.K. w kwocie 500 (pięćset) złotych netto oraz zwrotu wydatków związanych z pełnieniem obowiązków kuratora W. K. w kwocie 51,06 (pięćdziesiąt jeden 06/100) złotych.
Poza sporem jest zatem zasadność i prawo do wypłaty wynagrodzenia, ale sporna jest już jego wysokość. Toteż kluczowym zagadnieniem jest, nie forma prawna realizacji prawa strony skarżącej do wypłaty wynagrodzenia, tylko jego wysokość. Na marginesie Sąd wskazuje także, że skoro organ jest zobligowany do załatwienia żądania zapłaty wynagrodzenia za czynności kuratora a tym samym działania w prawnej formie - czyli wydania w tym zakresie aktu z zakresu administracji publicznej - to jego ewentualne wadliwe określenie nie może zmienić oceny, że jest to akt z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu adminsiatrcyjnego. W przedmiotowej sprawie akt formalnie oraz merytorycznie zawierał wszystkie wymogi pozwalające na uznanie go za taki akt i nie zmienia tej oceny określenie go jako "postanowienie". Tym samym Sąd uznał, że strona zasadnie poprzedziła skargę wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanym wydanym aktu, poprzedzającym jej wniesienie na ten akt do sądu administracyjnego. Wezwanie to zostało złożone w ustawowym terminie określonym art. 52 § 3 Ppsa.
Przystępując tym samym do merytorycznego rozpoznania sprawy – prima vista – należy wyjaśnić, że w zakresie sposobu określania wysokości wynagrodzenia kuratora dla osoby nieobecnej, nieznanej z miejsca pobytu, Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 278/12, z uwzględnieniem zmian przepisów, które miały miejsce po jego wydaniu. NSA uznał, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 Kpa należy do kosztów postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga przy tym, że stanowisko to koreluje z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88, (publ. OSNC 1990/1/11). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, że wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym, co uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego. Słusznie więc organ wskazał, że ani wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego ani w przepisach szczególnych. Podkreślić jednak należy, że wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako Państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34§1 Kpa wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej.
Stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Toteż skład orzekający uznaje, jak orzekł także WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 06 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 200/12, że "wysokość tego wynagrodzenia winna uwzględniać między innymi nakład pracy i poniesione wydatki". W przedmiotowej sprawie strona skarżąca do rachunku z dnia 04 kwietnia 2016 r. dołączyła sprawozdanie z tej samej daty wskazując podejmowane czynności, szczegółowo je przy tym uzasadniając. Tymczasem organ przemilczał te okoliczności, w ogóle nie ustosunkowując się do nakładu pracy i podejmowanych przez stronę czynności w związku z pełnieniem funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu W. K., nie wskazując sposobu dowodzenia wycenił tę pracę na 100 złotych. Żądanie strony i argumenty na jego poparcie organ sprowadził do wręcz lakonicznej oceny, że "wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowione dla strony w danej sprawie zależy w każdym przypadku od rodzaju sprawy, stopnia zawiłości i nakładu pracy kuratora i ustalana jest przez organ administracyjny". Pomimo przy tym takiego sformułowania nie wskazał w jaki sposób ustalił nakład pracy, co doprowadziło do wyceny nakładów i poniesionych wydatków właśnie na kwotę 100 złotych.
Jednocześnie Sąd stwierdza, iż jakkolwiek bez wątpienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego występuje w tym zakresie luka prawna, to jednakże jest ona możliwa do wypełnienia i winna zostać właśnie wypełniona na zasadach per analogiam. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 Kpa w drodze analogii.
Takimi przepisami, na co zwrócił uwagę w cytowanym powyżej wyroku NSA, mogły być stosowane, jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz.U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Pogląd ten, jak podał NSA, jest tylko pozornie sprzeczny ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w cytowanej wyżej uchwale. Uchwała ta wyklucza bowiem jedynie zastosowanie przepisów rozporządzenia wprost, co determinowałoby właściwość sadu powszechnego, odrzuconą jednoznacznie przez Sąd Najwyższy. Nie uniemożliwia jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii - w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej.
Z uwagi na fakt, że rozporządzenie to zostało uchylone a od 9 grudnia 2013 r. w jego miejsce weszło obowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz.1476), to ono winno być przez organ zastosowane na drodze analogii w celu wypełnienia luki prawnej przez organ z uwzględnieniem rodzaju sprawy, stopnia jej zawiłości oraz nakładu pracy kuratora mających wpływ na wysokość wynagrodzenia. Wynagrodzenie za pełnienie funkcji kuratora nie jest jedynie ekwiwalentem za poniesione wydatki. Jak już bowiem wspomniano nie można uznać, że wypełnianie funkcji kuratora jest dobrowolną działalnością społeczną, czy też obowiązkiem wpisanym w zakres obowiązków adwokata, pełnionym bez wynagrodzenia. Stanowisko zbieżne z prezentowanym - poza cytowanymi powyżej Sądami - wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 930/14, z dnia 08 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1213/15, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 38/16.
Tym samym ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone powyżej odnośnie konieczności wydania w takiej sprawie aktu z zakresu administracji publicznej, prawidłowego pouczenia i kwestii wysokości wynagrodzenia, do której per analogiam należy stosować wskazane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, z uwzględnieniem zawiłości danej sprawy i nakładów pracy kuratora.