Uzasadnienie
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Komendant Miejski Policji w Z., działając na podst. art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił podinsp. /w st. spoczynku/ H. K. wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż dniu 02 lutego 2015r. wnioskodawca, będący byłym funkcjonariuszem Komendy Miejskiej Policji w Z., zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia w latach 2007-2015 służby w Policji w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 - 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, uzasadniających podwyższenie przez organ emerytalny wymiaru emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Zgodnie z art. 218 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Po myśli § 14 ust. pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 roku w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji.
Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Jednocześnie, jak stanowi, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. nr 86, poz. 734, z późn. zm.) emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:
- 1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;
- 2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;
- 3) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku;
- 4) brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi:
a/ w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub b/ w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks kamy wykonawczy - po dniu 1 września 1998 r.
W świetle dokonanych w toku postępowania ustaleń oraz zgromadzonego materiału dowodowego potwierdzono, że H.K., jako dowódca odcinka "[...]", pełnił służbę w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w dniach:
1/ w dn. [...] r. mecz piłkarski pomiędzy drużynami "A" - "B"; 2/ w dn. [...] r. mecz piłkarski pomiędzy drużynami "A" - "C" 3/ w dn. [...] r. mecz piłkarski pomiędzy drużynami "A" - "D".
Nie potwierdzono natomiast, że w przedziale czasowym pomiędzy 15.01.2007r. a 03.02.2015 r. wnioskodawca pełnił służbę co najmniej 6 razy w danym roku, w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W konsekwencji odmówiono wnioskodawcy wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści.
W wyniku wniesionego zażalenia [...] Komendant Wojewódzki Policji Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez byłego funkcjonariusza służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
W uzasadnieniu tego postanowienia podkreślono, iż z analizy dokumentów zebranych w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nie wynika, aby w którymkolwiek roku pełnienia przez wnioskodawcę służby w Komendzie Miejskiej Policji w Z. doszło do co najmniej 6 zdarzeń potwierdzających wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wobec tego brak było podstaw do wydania zaświadczenia o pełnieniu przez wymienionego funkcjonariusza służby w podanym okresie w warunkach określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 r.
W dniu 19 maja 2015 r. H.K. wniósł skargę na powyższe postanowienie, podnosząc następujące zarzuty:
1/ błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegający aa stwierdzeniu braku podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury;
2/ błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegający na stwierdzeniu braku dokumentacji potwierdzającej okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
3/ naruszenia prawa procesowego, a to:
- - art. 7,8 oraz 77§ 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że organ I instancji w sposób należyty przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w sytuacji gdy organ I instancji ustalił jedynie w wąskim zakresie będące w jego posiadaniu dokumenty oraz dostępne mu informatyczne zbiory danych oraz ich dane archiwalne do których mógł dotrzeć;
- - art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie nierzetelnego i błędnego uzasadnienia postanowienia z uwagi na to, że organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do istotnych treści zawartych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, w którym zawarto warunek bezpośredniości zaistnienia zdarzenia przez określoną osobę co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami dotyczącymi wydania przedmiotowego świadczenia;
- - art. 138§ 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż główną przyczyną odmowy wydania zaświadczenia było niespełnienie warunku, który pozostaje sprzeczny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27.05.2014r. U 12/13: " Warunkiem koniecznym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, poważniejszego niż normalne następstwa pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zagrożenie takie musi być realne i rzeczywiste. Chodzi tu o takie konkretne sytuacje takiego zagrożenia, z określeniem daty miejsca oraz przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza...."
W ocenie skarżącego postępowanie wyjaśniające, prowadzone przez organ I instancji w sprawie wydania zaświadczenia miało charakter ograniczony, zwłaszcza w kontekście Zarządzenia nr 213 Komendant Główny Policji z dnia 28 lutego 2007r. w sprawie metod i form przygotowania i realizacji zadań Policji w przypadkach zagrożenia życia i zdrowia ludzi lub ich mienia albo bezpieczeństwa i porządku publicznego, w którym zdefiniowano takie pojęcia jak: §2 pkt 6 - sytuacja kryzysowa; w §2 pkt 8 - akcja policyjna; §2 pkt. 9 - operacja policyjna. W §3 określono katalog sytuacji kryzysowych i nie są to tylko mecze piłki nożnej lecz również, w jego ocenie, między innymi potencjalne akty terroru jak podłożenie materiału wybuchowego. W sporządzanych planach akcji i operacji jako jeden z najważniejszych zadań do zrealizowania przez dowódcę jest analiza ryzyka, która określa potencjalne zagrożenia i one powinny być między innymi punktem odniesienia przy podejmowaniu decyzji o wydaniu stosownego zaświadczenia do funkcjonariusza biorącego czynny udział w działaniach zgodnie z jego zakresem zadań.
W tym zakresie organ nie dokonał wnikliwej analizy będących w jego posiadaniu dokumentów oraz dostępnych służbowych baz danych informatycznych między innymi takich jak: RIM (Rejestr Imprez Masowych), EKSD, SWD oraz innych.
Jak wynika z przepisów k.p.a. to na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy - obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej, to organ ustala okoliczności mające znaczenie oraz potrzebne dowody (art. 7 k.p.a), a postępowanie organ powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Uznać w konsekwencji należy, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, a organ II instancji ten stan rzeczy zaaprobował.
To na organie spoczywa obowiązek dokumentowania w aktach osobowych funkcjonariusza istotnych dla niego informacji z przebiegu służby związanych z jego prawami emerytalnymi mającymi wpływ na jej prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami obliczenie świadczenia. Natomiast wskazana przez Trybunał Konstytucyjny wada prawna rozporządzenia z dnia 4 maja 2005r., która miała istotny wpływ na zbieranie w aktach osobowych funkcjonariuszy Policji informacji potwierdzających okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie jego wejścia w życie do czasu ogłoszenia wyroku tj. 3 czerwca 2014r., nie powinna mieć negatywnego wpływu na ustalenia czynione wobec funckjonariusza.
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w uzasadnieniu faktycznym postanowienia organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł. Za niedopuszczalne należy wobec tego uznać sytuację, w której organ II instancji nie uzasadnił dlaczego nie uwzględnił pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie wydane w I instancji, czym dodatkowo naruszył także art. 7,8 i 77 §1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego nieuwzględniania zdarzeń mogących świadczyć o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu związanych z udziałem, jako dowódca odcinka, m.in. w policyjnych zabezpieczeniach różnego rodzaju zgromadzeń, uroczystości, imprez masowych, a więc podejmował czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, organ odwoławczy wyjaśnił, że utożsamia on potencjalne niebezpieczeństwo, jakie zwykle niesie ze sobą służba w Policji z realnym zagrożeniem dla życia i zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji.
Co do przywoływanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego zauważono, iż dotyczył on jedynie kwestii niezgodności § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu* Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.) w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio zagrażających życiu lub zdrowiu", z art 15 ust 6 w zwitku żart 15 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, ze zm.), a także z art. 92 ust 1 Konstytucji.
Poza zakresem rozważań Trybunału Konstytucyjnego pozostawał natomiast tryb, w jakim następuje stwierdzenie okoliczności uprawniających do podwyższenia emerytury funkcjonariusza. Jeżeli zatem chodzi o sam sposób działania organu w sprawie o wydanie zaświadczenia, wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wprowadza żadnych zmian. Tryb postępowania w sprawach o wydanie zaświadczenia nadal podlega regulacjom z art. 218 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII k.p.a. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych.
Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.
Skarżący wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w Z. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego w latach [...] służby w Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczególnych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734).
Jako podstawę prawną wydania objętego wnioskiem zaświadczenia skarżący wskazał § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Przepis ten stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że organ przeprowadził kwerendę materiałów odnoszących się do służby skarżącego przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z § 4 pkt 1 wyżej wymienionego rozporządzenia, w myśl którego emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony obywateli, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.
Przepis § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agenci Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404) stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.
Z kolei, jak już wyżej wskazano, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58).
Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.
Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności. W toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie dowody na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w latach [...] w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury. Wskazał, iż analiza akt osobowych oraz dokumentacji (materiałów archiwalnych) nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych w ww. okresie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.
Podkreślić w tym miejscu należy, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza.
Istnieje zatem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jaki wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku - a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Dlatego też, z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby w Policji wykonywał czynności związane z zabezpieczeniem zgromadzeń, uroczystości oraz imprez masowych nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w toku ich realizacji bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza.
W niniejszej sprawie odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści za lata [...] poprzedzona została przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a.
Wobec powyższych ustaleń Sąd nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, tak dotyczące błędów w ustaleniach faktycznych jak i odnoszących się do naruszenia naruszeń prawa procesowego. Ustalenia faktyczne co do istnienia dowodów potwierdzających fakt pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu są pełne i wyczerpujące. Postępowanie wyjaśniające było prowadzone zgodnie z obowiązującymi zasadami, w tym w zakresie stosownym do jego przedmiotu, a uzasadnienie wydanego w jego wyniku postępowania nie budzi zastrzeżeń w kontekście art. 107 §3 k.p.a. Ponadto, w tym stanie rzeczy organ II instancji zasadnie utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne o odmowie wydania zaświadczenia.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.