Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...]r., nr [...] Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...]r., nr [...], zobowiązującą Beneficjenta - Miasto R. realizującego projekt "[...]" do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji części wypłaconego dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 w kwocie 60 439,37 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
W podstawie prawnej powołano art. 104 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 383 ze zm.), art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.), art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 12a pkt 1 w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. po. 1870 ze zm.) oraz art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE.
L. 2006, nr 210, poz.25 ze zm.) w związku z art. 152 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. UE. L. 347 z 2013 r. str. 320).
Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny:
W dniu 18 stycznia 2011 r. została zawarta pomiędzy Województwem [...], reprezentowanym przez Zarząd Województwa [...] pełniącym funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013, a Beneficjentem - Miastem R. umowa o dofinansowanie projektu pn. "[...]" o numerze: [...]. Przedmiotowa umowa o dofinansowanie była następnie zmieniona aneksem nr [...] r., aneksem nr [...] z [...]r., oraz aneksem nr [...] z [...] r.
Na podstawie przedmiotowej umowy przyznano Beneficjentowi dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 1 639 810,14 zł i stanowiącej nie więcej niż 85.00 % kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu.
Pismem z 2 kwietnia 2015 r. o sygn. [...], Beneficjent został zawiadomiony na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. o wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym i pouczony, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się z aktami niniejszego postępowania administracyjnego oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań na każdym etapie postępowania, jak również o możliwości działania w sprawie przez pełnomocnika, po złożeniu do akt stosownego pełnomocnictwa. Przedmiotowe zawiadomienie zostało przez Beneficjenta odebrane 15 kwietnia 2015 r.
Zarząd Województwa [...] decyzją z [...]r., nr [...], zobowiązał Beneficjenta - Miasto R. realizującego projekt "[...]" do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji części wypłaconego dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 w kwocie 60 439,37 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przedstawiono wpierw przebieg postępowania dowodowego prowadzonego przed wszczęciem postępowania w sprawie, a następnie przedstawiono czynności dowodowe przeprowadzone już w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Kolejnym elementem uzasadnienia uczyniono przedstawienie stanu faktycznego w sprawie, będące retrospekcją prowadzonych czynności procesowych i innych działań podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania. W dalszej części uzasadnienia przywołano stan normatywny i odwołano się do regulacji zamieszczonych w ustawie o samorządzie województwa, a także przywołano treść art. 25 oraz art. 26 i art. 30 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, następnie przybliżono treść art. 184 i art. 207 ustawy o finansach publicznych.
W tej części uzasadnienia przywołano również stosowne regulacje prawa unijnego. Kolejnym aspektem uzasadnienia uczyniono analizę naruszenia art. 355 § 1 Kodeksu cywilnego oraz pkt 6.2 Krajowych wytycznych w związku z realizacją zamówienia. W konkluzji tej części rozważań uznano, że Beneficjent dopuścił się naruszenia wskazanych regulacji, co wpisuje się w definicję nieprawidłowości wskazaną w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006, ponieważ przekazanie środków wykonawcy skutkowało sfinansowaniem z budżetu ogólnego Unii Europejskiej wydatku nieuzasadnionego, to jest wydatku poniesionego na rzecz nieuprawnionego podmiotu. W końcowej części uzasadnienia przedstawiono mechanizm wyliczenia kwoty przewidzianej do zwrotu przez skarżące Miasto.
Ze wskazanym rozstrzygnięciem nie zgodził Beneficjent - Miasto R., który wystąpił do Zarządu Województwa [...] z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku tym strona nie zgodziła się z przedstawionym przez organ pierwszej instancji stanowiskiem i wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji. Uzasadniając odwołanie strona ustosunkowała się do podniesionych w niej zarzutów i stwierdziła, że nie zostały one wykazane. Zaakcentowano, iż w ramach prowadzonej działalności gospodarczej często zdarzają się sytuacje, kiedy strony zawartych stosunków prawnych mają odmienne stanowiska i okoliczność ta nie powinna stanowić o uznaniu takiej działalności za niestaranne działanie. Decyzją z [...]r., nr [...] Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję. W jej motywach przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym podejmowane przez niego działania.
Następnie organ odwoławczy przywołał przepisy prawa krajowego, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia z odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie ich rozumienia. W analogiczny sposób odniesiono się do unormowań prawa unijnego. W tym zakresie odwołano się także do poglądów doktryny oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Następnie Zarząd Województwa dokonał analizy zarzutów Beneficjenta, przy czym przybliżono również działania podejmowane przez niego w ramach postępowania odwoławczego oraz treść wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ odwoławczy przybliżył naruszenie postanowień art. 355 § 1 Kodeksu cywilnego i konsekwencje dla rozpoznawanej sprawy. Przekazanie środków finansowych wykonawcy zamiast podwykonawcy skutkowało naruszeniem powyższego przepisu i wyczerpało znamiona naruszenia prawa krajowego, o których mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006.
Podkreślono także, że przekazanie środków wykonawcy zamiast podwykonawcy skutkowało zaliczeniem ich do wydatków niekwalifikowanych. Skoro wykonawca nie był uprawniony do otrzymania wynagrodzenia, to oznacza, że wydatek poniesiony przez beneficjenta z 2 kwietnia 2012 r. nie był zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, ponieważ został wypłacony podmiotowi nieuprawnionemu, nie był również niezbędny dla realizacji projektu oraz nie został przeniesiony w związku z jego realizacją, ponieważ za dokonaną płatność Beneficjent nie uzyskał żadnego świadczenia wzajemnego, w związku z czym wydatek ten nie był celowy. Beneficjent przekazał organowi informację, że na konto podwykonawcy przelał środki 23 marca 2016 r., jednakże wydatek ten nie może zostać uznany za kwalifikowany, bowiem został poniesiony poza okresem kwalifikowalności, którego daty graniczne wyznaczone były 1 stycznia 2007 r. i 31 grudnia 2015 r. W konsekwencji zachowanie polegające na dokonaniu zapłaty bez świadczenia wzajemnego na rzecz nieuprawnionego podmiotu wyczerpało znamiona szkody potencjalnej w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, polegające na możliwości sfinansowania nieuzasadnionego wydatku, gdyby nieprawidłowość została wykryta.
Następnie organ odniósł się do zarzutu sformułowanego w pkt 3 wniosku o ponowne a odnoszącego się do naruszenia zasad współżycia społecznego. W ramach prowadzonych rozważań organ podkreślił, że w ramach postępowania administracyjnego dominuje zasada legalizmu i w ramach tej procedury nie mają zastosowania reguły obowiązujące w ramach prawa prywatnego. W końcowej części uzasadnienia przedmiotowej decyzji odniesiono się do zarzutu nawiązującego do tego, że w ramach wcześniej przeprowadzonych czynności kontrolnych nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Zdaniem organu skarżący niewłaściwie zinterpretował wskazane stwierdzenia, gdyż jego zdaniem wniosek "bez zastrzeżeń" należy odnieść do wszystkich działań Beneficjenta, poza tymi w których nieprawidłowości zostały stwierdzone i w związku z którymi pomniejszono dofinansowanie. W konkluzji swojego stanowiska organ rozpoznający wniosek o ponowne doszedł do przekonania, że jego pierwotne rozstrzygnięcie z [...] r. jest prawidłowe i zasługuje na utrzymanie w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Beneficjent Miasto R. reprezentowane przez radcę prawnego K.R. domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie: przepisów prawa materialnego, a to art. 207 ust. 8 i ust.9 ustawy o finansach publicznych przez uznanie, że wykorzystanie środków przez skarżącego nastąpiło z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych; - naruszenie art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1983/2006 przez przyjęcie, że działanie skarżącego wypełnia definicję nieprawidłowości określoną tym przepisem. W motywach skargi skarżący rozbudował zarzuty stawiane wyżej wymienionej decyzji Zarządu Województwa [...]. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie organu administracji nie jest trafne i zasadne, ponieważ środki otrzymane w ramach dofinansowania wykorzystane zostały w sposób prawidłowy, co znalazło potwierdzenie w informacji pokontrolnej z 3 lipca 2015 r. Podkreślono również złożoność stanu prawnego w tej sprawie, co znalazło odzwierciedlenie w zawieszeniu postępowania i na oczekiwaniu na orzeczenie sądu powszechnego.
Nadto zaakcentowano, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej, a tym samym domaganie się zwrotu części dofinansowania jest bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...], reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego J.B. wniósł o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ ten wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że Miasto R. dopuściło się naruszenia przepisów prawa powodujące szkodę w budżecie Unii Europejskiej. Ponownie podkreślono, że wypłacono część dofinansowania podmiotowi nieuprawnionemu, a tym samym był to wydatek poniesiony w sprzeczności z regulacjami zawartej umowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a wyżej wymienionej ustawy), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b przywoływanej ustawy) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej ustawy). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Analiza wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji administracyjnych oraz treści pism procesowych strony skarżącej, a w szczególności skargi pozwala uznać, że skarga nie jest zasadna, a rozstrzygnięcia organu administracji publicznej zasługują na aprobatę.
W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny został przez organ administracji publicznej przedstawiony w sposób prawidłowy. Potwierdzeniem takiej oceny zgromadzonego materiału dowodowego jest to, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jak również w skardze do tutejszego Sądu nie zamieszczono żadnych zarzutów odnoszących się do tego aspektu postępowania. Przeprowadzona przez Sąd z urzędu analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że jest on kompletny i może stanowić podstawę dla podejmowania wiążących rozstrzygnięć.
Stan normatywny, który legł u podstaw podjętych decyzji administracyjnych został przez Zarząd Województwa [...] przywołany także w sposób prawidłowy i od strony zakresu wykorzystanych przepisów prawa skarżące Miasto nie zgłaszało żadnych zastrzeżeń. W skardze do tutejszego Sądu Beneficjent akcentuje jedynie odmienną interpretację zastosowanych w sprawie unormowań prawnych, w tej sytuacji Sąd skupi się na analizie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.
Na wstępie rozważań merytorycznych przyjdzie odwołać się do pewnych aspektów stanu faktycznego, ponieważ determinują one przepisy prawa mające zastosowanie oraz wpływają na ich interpretację. Beneficjent umową z [...] r. otrzymał dofinansowanie na realizację projektu "[...]" w kwocie nieprzekraczającej 1 639 810,14 zł i stanowiącej nie więcej niż 85% kwoty całkowitych wydatków. Następnie w ramach realizacji tego projektu Beneficjent podpisał [...] r. umowę z [...] Sp. z o.o., na mocy której ta zobowiązana była dostarczyć i zamontować ekran LED, a wysokość wynagrodzenia za tę usługę została ustalona w łącznej wysokości 235 000 zł. W tym samym dniu podpisana została druga umowa - umowa podwykonawstwa między [...] Sp. z o.o. a [...] Spółka Cywilna, na mocy której [...] zobowiązywało się do dostarczenia i montażu ekranu LED z wynagrodzeniem w wysokości 190 650 zł. O zawarciu przedmiotowej umowy podwykonawstwa Beneficjent był poinformowany.
Odbiór wykonanej usługi nastąpił 2 lutego 2012 r. i 2 kwietnia 2012 r. Beneficjent dokonał zapłaty za montaż przedmiotowego ekranu, przy czym zapłata nastąpiła na rzecz Spółki [...], zamiast na rzecz faktycznego wykonawcy, którym była [...] Spółka Cywilna. W ramach rozliczeń finansowych z [...] Sp. z o.o. Beneficjent dokonał kompensacji związanych z naliczeniem kar umownych i przekazał temu podmiotowi kwotę 87 646,00 zł. Przedstawiony sposób uregulowania należności za zakup i montaż ekranu LED legł u podstaw uruchomienia przez [...] Spółka Cywilna czynności prawnych zmierzających do uzyskania zapłaty za wykonana usługę. Finalnym efektem tych działań stał się wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z [...]r. sygn. akt [...] mocą którego zmieniono wyrok Sądu Okręgowego w G. z [...]r. sygn. akt [...] w części dotyczącej odsetek, natomiast w pozostałym zakresie apelację oddalono. Oznacza to, że w mocy pozostał nałożony na Beneficjenta obowiązek zapłaty kwoty 155 000 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Miasto R. na rzecz [...] Spółka Cywilna przelało stosowną kwotę w marcu 2017 r.
Przedstawiony powyżej stan faktyczny legł u podstaw podjęcia przez Zarząd Województwa [...] działań zmierzających do ustalenia, czy Beneficjent w sposób prawidłowy wykorzystał przyznaną mu pomoc. Zdaniem Zarządu Województwa [...] wypłacenie przez Beneficjenta kwoty związanej z dostarczeniem i montażem ekranu LED wykonawcy [...] Sp. z o.o. oznacza przekazanie środków pochodzących z dofinansowania przyznanego w ramach środków pochodzących z Unii Europejskiej podmiotowi nieuprawnionemu. Stanowisko takie organu prowadzącego postępowanie znalazło umocowanie w wyrokach sądów powszechnych przywołanych powyżej, mocą których zostało ono zobowiązane do zapłacenia [...] Spółka Cywilna kwoty 155 000 zł. Beneficjent we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jak również w skardze do tutejszego Sądu akcentował, że w działalności gospodarczej między kontrahentami mogą występować odmienne interpretacje tych samych faktów i jest to normalny element prowadzenia tego typu działalności.
Ze stanowiskiem Beneficjenta nie można się zgodzić, i przyjdzie podzielić stanowisko prezentowane przez wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej, że w przypadku korzystania ze środków pochodzących z Unii Europejskiej Beneficjent obowiązany jest do zachowania należytej staranności, a w szczególności do przekazywania tych środków do podmiotu uprawnionego. Skoro kwota dofinansowania przyznana Beneficjentowi została przekazana podmiotowi nieuprawnionemu, a to oznacza, że stała się ona wydatkiem niekwalifikowanym, a tym samym wykorzystanym w sposób nieprawidłowy. Wypłacenie kwoty dofinansowania podmiotowi nieuprawnionemu związane było z naruszeniem art. 355 § 1 Kodeksu cywilnego, a okoliczność ta wyczerpuje przesłankę powstania nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, ponadto wystąpiła szkoda w budżecie ogólnym (potencjalna lub realna) spowodowana finansowaniem nieuzasadnionego wydatku, w tym przypadku na rzecz podmiotu nieuprawnionego.
W skardze do tutejszego Sądu Beneficjent wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i podniósł między innymi, że prawidłowość wydatkowania środków przez skarżącego zostało potwierdzone w informacji pokontrolnej z 3 lipca 2015 r. Przyjdzie w tym miejscu zauważyć, że na dzień sporządzenia tej informacji zawierała ona prawdziwe stwierdzenie, jednakże sytuacja uległa zmianie wraz w wydaniem wyroku przez Sąd Apelacyjny w K., o którym była mowa powyżej. Wydanie tego wyroku spowodowało niezbędność ponownej analizy stanu faktycznego w sprawie, a w szczególności tego, czy środki pochodzące z Unii Europejskiej przekazane zostały właściwemu podmiotowi i w tym zakresie ustalenia Zarządu Województwa [...] są dla Beneficjenta niekorzystne, ponieważ zostały one przekazane podmiotowi nieuprawnionemu.
Tym samym zarzut niezgodności między informacją pokontrolną, a treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie może zostać uznany za zasadny i mogący stanowić podstawę uwzględnienia wniesionej skargi. Analogicznie odnieść należy się do zarzutu dotyczącego naruszenia mocą kwestionowanej decyzji art. 2 pkt 7 przywołanego powyżej rozporządzenia. Argumentacja przemawiająca za prawidłowym zastosowaniem tego przepisu przez organ administracji publicznej została już przedstawiona powyżej, zatem zbędne jest powielanie tej argumentacji.
Na marginesie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że skarżący Beneficjent w żadnym miejscu nie kwestionował wysokości kwoty, która winna być zwrócona. Z tego powodu tutejszy Sąd zobowiązany był do przeprowadzenia stosownej analizy we własnym zakresie i doszedł do przekonania, że także ona została ustalona w sposób prawidłowy. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 wyżej wymienionej ustawy należało skargę oddalić.