Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Zarząd Dróg Powiatowych w R. nałożył na A. i A. S. karę w wysokości [...] zł za wybudowanie przez nich, jako właścicieli działki nr [...] zjazdu z drogi powiatowej nr [...] w rejonie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w C.-L.– bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Decyzję tę wydano na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /j.t. Dz.U. Nr 71 z 2000 r. poz. 838 ze zm./ i uchwały Rady Powiatu w R. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego.
W motywach decyzji wskazano, że A. S. złożył oświadczenie o wybudowaniu zjazdu w miejscu, co do którego decyzją z dnia [...]. Zarząd Dróg Powiatowych w R. nie zezwolił na lokalizację zjazdu. Przy wyliczeniu kary uwzględniono powierzchnię zajętego pasa drogowego, stawkę ustaloną przez Radę Powiatu i liczbę dni zajęcia pasa drogowego.
Zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek odwołania A. i A. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji. Kolegium wskazało, że art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymaga zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 12 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 – 6.
Nałożenie kary ma charakter obligatoryjny bez względu na powód zajęcia pasa drogowego. Tymczasem z zebranego materiału wynika, że strona odwołująca się nie posiadała stosownego zezwolenia na realizację przedmiotowego zjazdu.
W skardze A. i A. S. zarzucili, że było wydane pozwolenie na zjazd z drogi publicznej, gdyż udzielono w [...] pozwolenia na budowę, którego integralną częścią jest projekt zawierający uzgodnienie z Wydziałem Dróg Urzędu Miasta i Gminy w C.-L., wydającego to pozwolenie. Sporządzony też był plan zagospodarowania działki, na którym naniesiony jest ów zjazd.
Na rozprawie sądowej A. S. podniósł dodatkowo, że A. S. nie jest współwłaścicielem działki objętej decyzją.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja nie może się ostać, bowiem zapadła z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. W tym pierwszym aspekcie należy stwierdzić, że – w przeciwieństwie do organu I instancji – Kolegium rozpatrywało sprawę na gruncie niewłaściwych przepisów ustawy o drogach publicznych. Mianowicie sprawa dotyczy wybudowania zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Wymierzenie kary za taką czynność następuje na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a nie na podstawie art. 40 ust. 12.
Dalszym naruszeniem prawa materialnego, obejmującym już decyzje obu instancji jest powiązanie dyspozycji powyższych przepisów z własnością działki, do której zjazd został urządzony. Oczywiście z reguły zachodzi w tym względzie związek, który jednak w sprawie musi być wykazany. Tymczasem z ustaleń organu I instancji wynika, że zjazd wybudował jedynie A. S. Organ ten powołał się bowiem na oświadczenie A. S., a ten w trakcie oględzin w dniu [...] oświadczył właśnie, że zjazd został wykonany przez niego. Z materiału sprawy nie wynika przy tym, by działał w tym zakresie w imieniu innych współwłaścicieli. Tak więc obciążenie karą A. S. nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, który nie daje zresztą obrazu stanu własnościowego, co uniemożliwia ustosunkowanie się do zarzutu skarżącego podniesionego w toku rozprawy sądowej. W tym zakresie sprawa nie została więc należycie wyjaśniona – z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa.
Zasadnicze wątpliwości budzi również właściwość Zarządu Dróg Powiatowych w R. do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Akta administracyjne nie zawierają dokumentacji wykazującej sprawowanie przez Zarząd Powiatu w R., z upoważnienia którego podjęto decyzję, funkcji zarządcy drogi objętej postępowaniem. W szczególności z akt tych nie wynika zaliczenie wymienionych w decyzji ulic do dróg powiatowych. Wskazane wątpliwości rodzą się jednak z zawartości tych akt. Zalega w nich bowiem pismo Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z dnia [...] informujące, że nie jest ona administratorem wskazanych dróg i odsyłające adresata pisma do Urzędu Miasta i Gminy w C.-L. Sugerowałoby to, że w czasie sporządzania tego pisma wymienione drogi zaliczały się do dróg gminnych lub lokalnych /por. art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 30.I.
1995 r./. W takim razie drogi te stałyby się z dniem 1.I.1999 r. drogami gminnymi /art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. Nr 133 z 1998 r. poz. 872 ze zm./. Natomiast stosownie do art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu. Organy orzekające nie wskazały, by nastąpiło takie zaliczenie w odniesieniu do przedmiotowych dróg. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśni tą kwestię, gdyż naruszenie przepisów o właściwości prowadzi do nieważności decyzji /art. 156 § 1 pkt 1 Kpa/. Następnie weźmie pod uwagę okoliczności wynikające z wcześniejszych wywodów niniejszego uzasadnienia.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm./ orzeczono, jak w sentencji.
SJ/