Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B., na podstawie art. 17 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. Nr 139 poz. 992 z 2006r.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011r. w sprawie sposobu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 298 poz. 1769) odmówiono E.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, E.L.
Organ wyjaśnił, iż wnioskodawczyni nie zamieszkuje wspólnie z osobą, nad którą sprawować miałaby opiekę. Ze względu na zaliczenie E.L. do pierwszej grupy inwalidów sprawowanie opieki musi polegać na stałej pomocy. Zauważono, że konieczność dojazdów do osoby wymagającej opieki, nawet przy względnie niewielkiej odległości (S. i G.) może wymagać znacznego czasu, zaś opieka nad osobą niepełnosprawna stopniu znacznym to nie tylko dawanie wsparcia ale przede wszystkim stała obecność przy osobie niepełnosprawnej.
W odwołaniu od opisanej decyzji E.P. wskazała, że codziennie dojeżdża do swego ojca i przebywa z nim do późnych godzin popołudniowych wykonując wszelkie czynności związane z opieką. Wieczorami ojcem opiekuje się jej rodzeństwo mieszkające w S. Zaznaczyła, że odległość z miejscowości B. do S. pokonuje samochodem w [...] minut. Uznała za nadinterpretację przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych twierdzenie, że opieka nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym powinna polegać na stałej obecności przy takiej osobie. Z żadnego, jej zdaniem, przepisu nie wynika czasowy wymiar opieki nad osobą niepełnosprawna oraz konieczność stałego z nią zamieszkiwania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a decyzją z dnia [...] Nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze.
Zauważono, iż w rozpatrywanej sprawie wystąpiła okoliczność uzasadniającą takie rozstrzygnięcie, gdyż w trakcie postępowania odwoławczego pojawiła się przyczyna bezprzedmiotowości, jako że zmarła osoba wymagającą opieki, co nastąpiła w dniu [...]. Ustalenie, czy skarżąca faktycznie sprawowała opiekę nad swoim ojcem i w jakim zakresie opieka ta była sprawowana stało się bezprzedmiotowe. Z chwilą śmierci osoby wymagającej opieki nie jest już ona wykonywana, przez co nie można ustalić jej zakresu, a obowiązujące przepisy nie pozwalają prowadzić postępowania celem ustalenia konieczności opieki w stosunku do osoby nieżyjącej. Organ przytoczył treść art. 28 k.p.a. i wskazał przykładowo, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy strona utraciła przymioty, o których mowa w tym przepisie lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.P., powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że postępowanie w jej sprawie można traktować, jako bezprzedmiotowe, do chwili śmierci jej ojca. Wskazała, że świadczenie pielęgnacyjne powinno jej przysługiwać w okresie od [...] do [...], czyli od miesiąca złożenia wniosku do dnia śmierci jej ojca.
W dalszej części skargi wyjaśniła, iż ze względu na opiekę nad ojcem nie podjęła zatrudnienia, a zamieszkiwanie w niedalekiej miejscowości nie stanowi przeszkody w sprawowaniu tej opieki, która wykonywała należycie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane zostały do wykonywania kontroli nad działalnością administracji publicznej. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Wykonując uprawnienia zgodnie z przyznanymi mu kompetencjami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę E.P. za zasadną w tej jej części, w której odnosi się ona do umorzenia postępowania odwoławczego. W pozostałej części zarzuty skargi nie mogły zostać rozpoznane, jako że dotyczyły stanowiska zajętego przez organ I instancji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło sprawy merytorycznie. Byłoby zatem przedwczesne wypowiadać się, co do meritum sprawy.
Oceniając zatem wyłącznie orzeczenie formalne, jakim było umorzenie postępowania odwoławczego, przede wszystkim nie można zgodzić się z wyrażonym w niej poglądem, iż z chwilą śmierci osoby wymagającej opieki, w toku postępowania, po stronie wnioskodawcy, a więc osoby starającej się o świadczenie pielęgnacyjne nie występuje już interes prawny, a postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Adresatem świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem osoba sprawująca opiekę, dla której merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy do chwili śmierci osoby, nad którą sprawowała opiekę, jest dalej prawnie istotne.
Sąd podziela w pełni pogląd prezentowany w przywołanych przez skarżącą wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, co do tego, że postępowanie administracyjne nie staje się bezprzedmiotowe w części dotyczącej okresu rozpoczynającego się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do daty śmierci osoby, nad którą opieka miała być sprawowana. Jeżeli bowiem w tym czasie opieka ta była już sprawowana, to przy spełnieniu wszystkich ustawowych przesłanek konieczne będzie przyznanie wnioskowanego świadczenia, natomiast nie może dojść do umorzenia postępowania w tej części, w której jego przedmiot ciągle istnieje (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 301/11).
Ponad powyższe zauważyć należy, iż przepisy art. 138 § 1 pkt 2 in fine i pkt 3 k.p.a. stanowią względem siebie odrębne podstawy decyzji o umorzeniu postępowania. W pierwszym przypadku bezprzedmiotowość dotyczy postępowania w sprawie, a w drugim - tylko postępowania odwoławczego.
Jak wynika z przytoczonej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne zasadniczo w przypadku skutecznego cofnięcia odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. publ.OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119).
Nie można natomiast mówić o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego z powołaniem się na argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wywodził z tytułu śmierci ojca skarżącej odpadnięcie materialnego elementu stosunku prawnego, co prowadzić ma do braku możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie, co do jej istoty. W takim wypadku jednak konieczne byłoby zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine. bez względu na to, że przyczyna bezprzedmiotowości postępowania miałaby pojawić się na etapie postępowania odwoławczego.
Jednakże, jak wyżej zostało wskazane, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu, co do tego, iż brak jest możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę, co do istoty w okresie od złożenia wniosku przez skarżącą do dnia [...], a więc do chwili śmierci jej ojca. Tym samym nie zachodzą okoliczności nakazujące zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.
Obowiązkiem organu odwoławczego będzie zatem uruchomić postępowanie odwoławcze, a wobec śmierci ojca skarżącej, postępowanie administracyjne ograniczyć czasowo do tego zdarzenia. W chwili orzekania przez organ odwoławczy istniał zarówno przedmiot i podmiot postępowania w niniejszej sprawie, a wobec tego nie została na dzień wydania zaskarżonej decyzji spełniona przesłana uzasadniająca umorzenie postępowania tj. bezprzedmiotowość postępowania.
W związku z powyższym należy uznać, że doszło do istotnego dla wyniku sprawy naruszenia prawa procesowego, a to art. 105 § 1 K.p.a. Powołany przepis ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 50/95, OSNP 11/96/150).
Mając na uwadze dostrzeżone uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.