Wyrok WSA w Gliwicach z 24 maja 2011 r., IV SA/Gl 666/10

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r.

Sprawa

sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę.

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka (spr.)
Paulina Kowalczyk protokolant

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w T., działający z upoważnienia Burmistrza T., na podstawie art. 104, art. 105 § 1 w związku z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie wniosku D. L. o wypłatę odsetek ustawowych od zaliczki alimentacyjnej za okres od [...]r. do [...]r. – wypłaconej na rzecz jego córki, E. L. w [...] r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że D. L. w dniach; [...]r. oraz [...]r. złożył wnioski o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej na córkę E. L. W wyniku wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego, [...]r. organ I instancji wydał decyzję ustalającą prawo do wnioskowanych świadczeń, które zostały wypłacone [...]r. Następnie organ wskazał, że nie ma jakichkolwiek podstaw do rozpatrzenia żądań wnioskodawcy, ani na gruncie przepisów prawa procesowego, tj. Kodeksu postępowania administracyjnego ani też przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – wraz z aktami wykonawczymi do tych ustaw. W związku z tym brak jest regulacji umożliwiającej wypłatę odsetek ustawowych. Ponadto organ podkreślił, że termin wypłaty przedmiotowych świadczeń nie wynikał z zaniedbania czy opieszałości organów rozpatrujących sprawę, lecz był skutkiem wniesienia odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego. Następnie podniósł, że zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wobec tego w sytuacji, gdy nie istnieje przepis regulujący kwestię, której dotyczy wniosek strony, organ nie ma żadnej możliwości ustalenia prawa, lub jego barku. W związku z tym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnień do odsetek ustawowych od zaliczki alimentacyjnej za okres od [...]do [...]r. – należało uznać za bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzyć postępowanie.

W odwołaniu od powyższej decyzji, D. L. podniósł, że w sytuacji, gdy przepisy ustawy o zaliczce alimentacyjnej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują kwestii odsetek, należało rozpatrzyć jego wniosek na podstawie ogólnych przepisów prawa, np. Kodeksu cywilnego lub Kodeksu postępowania cywilnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...]r. nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło powyższą decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że prawidłowe było wskazanie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, nie przewidują wypłaty odsetek wynikających z opóźnienia realizacji wypłat. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do wydania w powyższym zakresie decyzji administracyjnej. Wobec tego podniósł, że organ I instancji powinien poinformować stronę pismem o ewentualnej możliwości skorzystania z dochodzenia roszczeń w drodze procesu cywilnego. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 359 § 1 Kodeksu cywilnego, odsetki należą się tylko wtedy, gdy wynika to z czynności prawnej lub ustawy, orzeczenia sądu lub decyzji organu uprawnionego. W podsumowaniu organ odwoławczy wskazał, że przy uwzględnieniu powyższych ustaleń, na podstawie 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, D. L. podniósł zarzut, że na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, przysługują mu odsetki z tytułu opóźnienia w wypłacie przez organ zaliczki alimentacyjnej za okres od [...]r. do [...]r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i ponownie przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi argumentując, że brak w ustawie o zaliczce alimentacyjnej przepisu przyznającego prawo do odsetek w przypadku ustalenia prawa do tego świadczenia dopiero w wyniku kontroli sądowo-administracyjnej, należy uznać za ewidentną lukę w prawie. Przyjmując zatem pogląd o dopuszczalności zastosowania analogii, gdy w wyniku posłużenia się nią, jednostka nie zostanie obarczona obowiązkiem lub ograniczeniem jej praw, w sprawie należy rozważyć zastosowanie art. 85 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że jeżeli Zakład – w terminach przewidzianych w przepisach określających zasady przyznawania i wypłacania świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń społecznych lub świadczeń zleconych do wypłaty na mocy odrębnych przepisów albo umów międzynarodowych – nie ustalił prawa do świadczenia lub nie wypłacił tego świadczenia, jest obowiązany do wypłaty odsetek od tego świadczenia w wysokości odsetek ustawowych określonych przepisami prawa cywilnego. Nie dotyczy to przypadku, gdy opóźnienie w przyznaniu lub wypłaceniu świadczenia jest następstwem okoliczności, za które Zakład nie ponosi odpowiedzialności. Następnie pełnomocnik wskazał, że szczegółowe zasady wypłacania odsetek za opóźnienie w ustaleniu prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń społecznych określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 lutego 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad wypłacania odsetek za opóźnienie w ustaleniu lub wypłacie świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Przytoczył treść § 1 ust. 2 i § 2 ust. 1, 2, 4 oraz § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto podniósł, że w przedmiotowej sprawie, zastosowanie wyżej wymienionych przepisów w drodze analogii umożliwi zasądzenie na rzecz skarżącego żądanych odsetek. Wina organu była bowiem wynikiem odmowy ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej z powodu zastosowania § 17 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawie o świadczenia rodzinne, który wykroczył poza delegację ustawową – jak stwierdził WSA w prawomocnym wyroku z dnia 9 października 2009 r. Ponadto niekonstytucyjność tego przepisu została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Organ powinien bowiem odmówić zastosowania tego przepisu i ustalić prawo do zaliczki alimentacyjnej w terminie zgodnym ze złożonym wnioskiem.

W odpowiedzi na powyższe pismo, organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie przewidują możliwości wypłaty odsetek za opóźnienia w realizacji świadczeń, a tym samym organy administracji publicznej nie mogą orzekać w sprawie wymienionych odsetek. Dodał, że powyższy pogląd był prezentowany w licznych wyrokach sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, stwierdzić należało, że przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia bowiem wymagało, że w razie braku podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji - organ odwoławczy - według art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazanego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odwoławczy uchylił decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji, wskazując, że nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w zakresie żądania odsetek wynikających z opóźnienia wypłat z tytułu zaliczki alimentacyjnej. Wobec tego podniósł, że organ pierwszej instancji powinien poinformować stronę o możliwości skorzystania z dochodzenia roszczeń w drodze procesu cywilnego.

W ramach oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia podkreślenia zatem wymagało, że w jej motywach organ odwoławczy trafnie wskazał, iż prawidłowa była ocena organu I instancji, że ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, nie przewidują wypłaty odsetek wynikających z opóźnienia realizacji świadczeń. W konsekwencji prawidłowo również organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do wydania w powyższym zakresie decyzji administracyjnej.

Ponadto w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji powinien poinformować stronę o możliwości skorzystania z dochodzenia roszczeń w drodze procesu cywilnego. Niewątpliwie przytoczone wskazanie organu odwoławczego nie zawiera sprecyzowania, że powyższa czynność organu pierwszej instancji przybiera formę postanowienia. Jednakże wobec treści art. 6 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, nie ulega wątpliwości, że organ pierwszej instancji - przy uwzględnieniu wskazań organu odwoławczego o możliwości skorzystania przez skarżącego z dochodzenia roszczeń w drodze procesu cywilnego – ma obowiązek zastosowania art. 66 § 3 K.p.a.

Według bowiem art. 66 § 3 K.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Natomiast odnośnie zarzutu podniesionego w skardze, że według Kodeksu postępowania cywilnego, przysługują skarżącemu odsetki z tytułu opóźnienia w wypłacie przez organ zaliczki alimentacyjnej – podkreślenia wymaga, iż rozstrzyganie spraw na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego należy do kompetencji sądów powszechnych, nie zaś organów administracji. Na marginesie należy zaznaczyć, że zamieszczone w Kodeksie postępowania cywilnego przepisy dotyczące funduszu alimentacyjnego odnoszą się do unormowań, które obowiązywały do 30 kwietnia 2004 r. Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów posługuje się pojęciem funduszu alimentacyjnego, jednakże nie jest to ten fundusz alimentacyjny, o którym jest mowa w Kodeksie postępowania cywilnego. Okoliczność ta znajduje ponadto potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych.

Nie zasługiwała również na uwzględnienie argumentacja przedstawiona w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia [...]r. Jak bowiem trafnie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na to pismo - przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie przewidują możliwości wypłaty odsetek za opóźnienie w realizacji świadczeń, a tym samym organy administracji publicznej nie mogą orzekać w sprawie wymienionych odsetek. Ponadto dodać należało, że wbrew tezie wyrażonej w piśmie pełnomocnika, nie ma podstaw do stosowania w prawie administracyjnym analogii. Dotyczy to zatem również wskazanej przez pełnomocnika możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 85 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem, Sąd nie stwierdził zatem naruszenia przy jej wydaniu przepisów postępowania, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tylko w razie stwierdzenia, że w sprawie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, istnieją podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – skargę powyższą należało oddalić.