Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami B. w przedmiocie utworzenia z udziałem Gminy B. Związku Metropolitalnego, jako sprzecznej z art. 7 i art. 4 ustawy z dnia 9 października 2015r., o związkach metropolitalnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1890) zwanej dalej "ustawą" w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 Konstytucji RP.
W ocenie organu nadzoru przeprowadzenie konsultacji w sprawie wstąpienia Gminy B. do Związku Metropolitalnego na podstawie ustawy wymaga wcześniejszego wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia. Upoważnienie do wydania rozporządzeniu zawarto w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z delegacją ustawową akt wykonawczy ustalić ma granice poszczególnych obszarów metropolitalnych na potrzeby tworzenia związków metropolitalnych poprzez wskazanie gmin wchodzących w skład obszarów metropolitalnych. Dopiero po wydaniu przepisów wykonawczych będzie istniała podstawa prawna do przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gmin dla potrzeb wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia na danym obszarze metropolitalnym związku metropolitalnego i nadania mu nazwy (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy). Po przytoczeniu w całości brzmienia wskazanych jako naruszone przepisów ustawy, Wojewoda [...] stwierdził, że przy tworzeniu związku metropolitalnego powinna być zachowana następująca kolejność działań: wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, wystąpienie do podmiotów, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2-4 o wyrażenie opinii, a w przypadku rad gmin położonych w granicach obszaru metropolitalnego wystąpienie o wyrażenie opinii i przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia w sprawie utworzenia związku metropolitalnego i nadanie mu nazwy (przy spełnieniu warunku, o którym mowa w art. 7 ust. 4 ustawy).
Jako powszechnie znany fakt uznał organ nadzoru fakt nie wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, a w konsekwencji tego przyjęto, że podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia konsultacji w przedmiocie przyłączenia gminy B. do związku metropolitalnego obejmującego jej obszar administracyjny jest przedwczesne. Zaznaczono przy tym, że Rada Ministrów nie wystąpiła do Rady Miasta C. o wyrażenie opinii i przeprowadzenie konsultacji.
Naruszenie prawa jakie nastąpiło w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały ma, w opinii organu nadzoru, charakter naruszenia istotnego stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Dodatkowo wskazano, że pytanie konsultacyjne zostało sformułowane w sposób nieprawidłowy i wprowadzający w błąd uczestników konsultacji. Pytanie to wymaga zajęcia stanowiska w sprawie przystąpienia gminy do nieistniejącego podmiotu jakim jest "Związek Metropolitalny". Uczestnicy konsultacji, mając na uwadze wskazane wyżej zastrzeżenia zmuszeni zostali do zajęcia stanowiska mimo braku podstawowych informacji dotyczących zrzeszania jednostek samorządu terytorialnego, a w tym jego granic. W §1 ust. 2 uchwały wskazano generalnie, że w skład związku wchodzić będą gminy położone na terenie Województwa [...] bez ich konkretyzacji, zatem nie jest znany obszar Związku Metropolitalnego. Taki sposób formułowania pytania, zdaniem Wojewody [...] sprawia, że zasady i tryb konsultacji sformułowane zostały nieprawidłowo, a tym samym naruszają art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 Konstytucji RP. Przepisy uchwały nie określają bowiem poprawnie istotnego elementu procedury konsultacyjnej, jakim jest przedmiot konsultacji.
O wszczęciu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda zawiadomił Radę Gminy B. pismem z dnia 25 maja 2016r.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze, poprzedzonej uchwałą Rady Miasta B. w przedmiocie wniesienia tej skargi, zawnioskowano o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] zarzucając:
- - naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez uznanie, że wydanie zaskarżonej uchwały było przedwczesne z uwagi na brak rozporządzenia wykonawczego, a w konsekwencji tego stwierdzenie nieważności tej uchwały pomimo, że podstawą prawną jej wydania nie były przepisy ustawy;
- - naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności uchwały pomimo, że dopuszczalne jest przeprowadzenie konsultacji społecznych w przedmiocie utworzenia z udziałem Gminy B. Związku Metropolitalnego na zasadach ogólnych, mimo braku wydania rozporządzenia Rady Ministrów na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy;
- - naruszenie art. 16 Konstytucji RP i art. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez dokonanie niezgodnej z prawem ingerencji w samodzielności Miasta B..
W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na podstawę prawną zaskarżonej uchwały wyjaśniając, że jest nią art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, a nie przepisy ustawy o związkach metropolitalnych. Stanowisko organu nadzoru co do tego, że przepisy ustawy o związkach metropolitalnych mają zastosowanie do zaskarżonej uchwały jest więc błędne.
W skardze wymieniono cztery inne rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...] skierowane w stosunku do uchwał Rady Miasta w K, G, C i P. Zdaniem skarżącej Gminy B. Wojewoda [...] nie wyjaśnił dlaczego w taki sam sposób potraktował wszystkie uchwały, pomimo różnic zachodzących pomiędzy nimi. Różnią się one podstawami prawnymi, opatrzone są różnymi tytułami i mają inną treść, a w szczególności innej treści jest pytanie, które ma być zadane mieszkańcom w czasie konsultacji.
Przyznano, że utworzenie związku metropolitalnego wymaga określonej procedury i nie zostało dotychczas wydane rozporządzenie wykonawcze, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, wobec czego przeprowadzenie konsultacji, o których mowa w jej art. 7 ust. 1 nie jest możliwe. Nie wpływa to jednak na możliwość przeprowadzenia konsultacji społecznych na zasadach ogólnych, a więc na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, który mimo wprowadzenia w życie ustawy o związkach metropolitalnych jest przepisem obowiązującym. Przepis ten pozwala na przeprowadzenie konsultacji społecznych w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy.
Odnosząc się do stanowiska piśmiennictwa prawniczego wskazano, że fakultatywne konsultacje mogą mieć miejsce w sprawach ważnych dla gminy, innych niż wynikające ex lege, a wiec ich katalog jest otwarty.
Podniesiono, że sprawa uczestnictwa Miasta B. w związku metropolitalnym stanowi dla gminy sprawę ważną. Udział w takim związku wiąże się z przekazaniem części istotnych uprawnień przysługujących organom na organy związku, w szczególności takie kwestie jak kształtowanie ładu przestrzennego, publicznego transportu zbiorowego, współdziałania w ustalaniu przebiegu dróg krajowych i wojewódzkich. Ponadto udział w związku łączy się z koniecznością jego finansowania, a także może pociągać za sobą konieczność przeniesienia na związek części mienia Miasta B.. Jest uzasadnione zatem, by mieszkańcy opowiedzieli się na temat uczestnictwa w takim związku. Rada Miejska B. postanowiła więc przeprowadzić takie konsultacje na zasadach ogólnych. Konsultacje przeprowadzone na podstawie zaskarżonej uchwały będą miały charakter kierunkowy i mają dać władzom B. odpowiedź na pytanie czy społeczność lokalna aprobuje uczestnictwo Miasta B. w związku metropolitalnym.
Władze Miasta są zainteresowane utworzeniem takiego związku, co potwierdza podjęta przez Radę Miejską B. uchwała z dnia [...]r. w sprawie upoważnienia Prezydenta Miasta B.a do podjęcia działań zmierzających do utworzenia związku metropolitalnego. Jednak ze względu na szczególnie istotne znaczenie tego problemu dla wszystkich mieszkańców, władze miasta chcą uzyskać potwierdzenie takiego kierunku działania przed podjęciem dalszych kroków prawnych. Podkreślono, że uchwała ma charakter kierunkowy, a więc zawarte w niej pytania mają też taki charakter. Przepis art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza żadnych ograniczeń co do sposobu formułowania pytań konsultacyjnych. To rada gminy decyduje, które sprawy będą dla niej ważnymi w rozumieniu wskazanego przepisu.
Również rada gminy decyduje o sposobie sformułowania pytań konsultacyjnych, które powinny być odpowiednio dobrane do rodzaju sprawy, w której prowadzone są konsultacje. Narzucenie radzie gminy treści pytania stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w samodzielność gminy.
Jako przykład samodzielności w formułowaniu pytań przedstawiono pytania stawiane na referendum ogólnokrajowym z dnia 17 czerwca 2015r. Zauważono przy tym, że odpowiedź twierdząca na pytania referendum nie przesądzała o sposobie załatwienia sprawy. Dawała tylko władzom centralnym ogólną informację o oczekiwaniach społeczeństwa. Taka sytuacja ma również miejsce w przypadku pytań konsultacyjnych przedstawionych w zaskarżonej uchwale.
Konkludując strona skarżąca wskazała, że organy nadzoru uprawnione są jedynie do badania zgodności z prawem działań podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Nie mogą natomiast ograniczać samodzielności gminy.
Zdaniem skarżącej Wojewoda [...] przypisał Radzie Miejskiej B. zamiar przeprowadzenia konsultacji na podstawie przepisów ustawy o związkach metropolitalnych mimo, że Rada takiego zamiaru nie miała. Przypisał sobie tym samym kompetencję do decydowania o tym, jakie sprawy są sprawami ważnymi dla Miasta B. i w jaki sposób powinny być formułowane pytania w ramach konsultacji. Stanowi to nieuprawnioną ingerencję w samodzielność Miasta B. i jego organów, co stanowi naruszenie art. 16 Konstytucji oraz art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Do skargi załączono cztery uchwały podjęte przez Radę Miasta C, G, K I P. oraz cztery rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność tych uchwał.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W całości podtrzymano dotychczasową argumentację, a w odpowiedzi na zarzut strony skarżącej zwrócono uwagę na cel, w jakim miały być przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami Miasta B.. Cel ten świadczył o tym, że konsultacje stanowiły istotny elementem procedury tworzenia Związku Metropolitalnego i nie mogły pozostawać w oderwaniu od ustawy regulującej tę procedurę.
Organ nadzoru zauważył, że w pierwszej części art. 5a ust. 1 jest mowa o przeprowadzenie konsultacji w wypadkach przewidzianych ustawą. Natomiast w art. 5a ust. 1 in fine mówi się o innych sprawach ważnych dla gminy. Ustawodawca sam określił kategorie spraw, które poprzez swoja wagę powinny zostać poddane konsultacjom społecznym, bez względu na subiektywną ocenę gminy.
Wojewoda [...] wskazał szereg przykładów konsultacji społecznych wymaganych ustawowo m.in. tworzenie, łączenie, podział i ustalanie granic gmin czy tworzenie jednostki pomocniczej gminy.
W powołaniu się na stanowisko judykatury organ nadzoru stwierdził, że przepisy nakładające na samorząd gminny obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych stanowią lex specialis w stosunku do art. 5a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z tym regulacje te mają pierwszeństwo w stosowaniu (wyroki NSA z dnia 3 sierpnia 2010r. sygn. akt II OSK 1023/10 i z dnia 5 sierpnia 2010r. sygn. akt II OSK 1029/10).
Odnosząc się do ustawy o związkach metropolitalnych Wojewoda [...] wskazał, że przyjęto w niej określoną procedurę tworzenia tych związków dzieląc ten proces na poszczególne etapy postępowania. W jednym z tych etapów umiejscowił konsultacje metropolitalne wskazując określony czas na ich przeprowadzenie. Zdaniem Wojewody [...] nie istnieją żadne reguły języka prawnego pozwalające na wyłączenie tych konsultacji spod obowiązywania procedury ustawowej. Tworzenie alternatywnego trybu konsultacyjnego narusza zasadę legalizmu. Prowadzenie odrębnych konsultacji na podstawie ustawy o związkach metropolitalnych i na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stworzyłoby niedopuszczalny dualizm trybów postępowania, co w sytuacji dwóch odmiennych wyników konsultacji stwarzałoby nierozwiązywalny problem dla gminy. Z tych przyczyn uznano, że brak zamieszczenia w zaskarżonej uchwale przepisów ustawy o związkach metropolitalnych nie miało znaczenia dla jej oceny.
Podkreślono, że również na organie nadzoru ciąży obowiązek działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, a zatem weryfikując uchwałę w oparciu o kryterium legalności nie mógł pominąć w swej ocenie stanu prawnego przepisów istniejącej i obowiązującej ustawy o związkach metropolitalnych.
W końcowej części odpowiedzi na skargę powtórzono zasadniczo argumentację przedstawioną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia samodzielności gminy Wojewoda [...] i podniósł, że samodzielność gminy ma miejsce w ustalonych przez prawo granicach i nie może naruszać obowiązków wynikających z ustaw, podobnie jak przepisy prawa miejscowego stanowione przez organu samorządu terytorialnego nie mogą być sprzeczne z przepisami prawa. Kompetencja nadzorcza Wojewody [...] oznacza zarówno upoważnienie jak i obowiązek organu nadzoru stania na straży legalności aktów podejmowanych przez organy samorządu gminnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 - dalej "u.s.g.") - jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą.
Po myśli art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wniesiona przez Gminę B. skarga spełnia powyższe wymagania.
Przedstawiona konstatacja pozwala Sądowi przejść do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu nadzoru.
Ocena ta musi przede wszystkim uwzględniać fakt, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, a wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 u.s.g. ale także z zasadą wyrażoną w treści jej art. 91 ust.
- 1. Naruszałoby tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy.
Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z zasadą samodzielności gmina realizuje zadania, kierując się wyłącznie swoją wolą, w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127). Narzucenie organom samorządu szczególnych rozwiązań, naruszałoby przyznaną im niezależność.
Bezspornie niezależność ta nie może jednak wykraczać poza to, do czego wyraźnie upoważnia prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych.
Związanie administracji prawem jest cechą wyróżniającą demokratyczne państwo prawa. Nie obowiązuje tu zatem zasada "co nie jest zabronione, jest dozwolone". Bez względu na sytuację faktyczną, jaka ma zostać poddana regulacji w formie aktu organów jednostek samorządu terytorialnego, regulacja taka musi odpowiadać regulacjom zawartym nie tylko w ustawie zasadniczej ale także innych ustawach, a także przepisach rangi podustawowej. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania stanowiska, że organy jednostek samorządu terytorialnego władne są w ramach swego działania odmówić zastosowania powszechnie obowiązującego przepisu prawa.
Jedną z najistotniejszych gwarancji przestrzegania przez samorząd terytorialny zasady legalności, jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994r. sygn. W 10/93, OTK ZU 1994/2/46, czy wyrok NSA z dnia 1 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 2231/13, a także wcześniejszy, powołany tam wyrok NSA z 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, publ. CBOSA).
Wydawany w ramach nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego akt powinien w sposób jednoznaczny określać przepisy prawa, które zostały naruszone poprzez uchwałodawcze działanie organu samorządu terytorialnego. Nadto organ nadzoru zobligowany jest wnikliwie uzasadnić, w czym upatruje istotność tego naruszenia skutkującą stwierdzeniem nieważności, gdyż nie każde naruszenie prawa zauważone przez organ nadzoru w ramach sprawowanej kontroli uprawnia go do stwierdzenia nieważności podjętych przez organy samorządu terytorialnego aktów. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zainicjowana wskutek złożonej przez gminę skargi wymaga natomiast oceny, czy w istocie ma miejsce wskazane przez organ nadzoru naruszenie prawa i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze przybierałyby postać arbitralnych rozstrzygnięć wkraczających w samodzielność samorządów terytorialnych nadaną im mocą ustawy zasadniczej i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego jak akt naruszający prawo. Taki właśnie zarzut postawiono Wojewodzie [...] w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej B. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych (...).
W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym uznano w/w uchwałę Rady Miejskiej B.a jako sprzeczną z art. 7 i art. 4 ustawy z dnia 9 października 2015r., o związkach metropolitalnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1890) zwanej dalej ustawą o związkach metropolitalnych w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) i art. 2 Konstytucji RP.
Art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi o dwóch odmiennych wypadkach, w których rada gminy upoważniona jest do przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami.
W pierwszym wypadku upoważnienie do przeprowadzenia konsultacji wynika wprost z ustaw szczególnych. Po drugie, jest to możliwe w sprawach ważnych dla gminy.
W obu przypadkach ujętych w treści art. 5a ust 1 u.s.g. celem konsultacji jest aby mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrazili swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Jednakże w pierwszym z przypadków to ustawodawca decyduje o konieczności przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, nadto gdy ustawa tak nakazuje przeprowadza się je na zasadach i w trybie tam określonym. W drugim natomiast przypadku kwestia przeprowadzenia konsultacji oddana została całkowicie do dyskrecjonalnej władzy rady gminy.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynikający z lex specialis wymóg współdziałania członków wspólnoty gminnej wyłącza dyskrecjonalne uprawnienie rady gminy do samodzielnego zwrócenia się z pytaniem na ten sam temat do mieszkańców gminy, wyłącznie na podstawie ustawy ustrojowej.
Świadczy o tym wprost brzmienie art. 5a ust. 1 u.s.g., w którym wyraźnie rozróżnia się dwie odrębne, nie zazębiające się ze sobą kategorie konsultacji – przewidziane ustawą oraz inne.
Wymagane na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach metropolitalnych przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gmin wchodzących w skład obszarów metropolitalnych ustalonych przez Radę Ministrów w celu uzyskania opinii rad tych gmin co do utworzenia związków metropolitalnych w poszczególnych, wyznaczonych rozporządzeniem Rady Ministrów obszarach wyłącza zatem uznaniową kompetencję rady gminy do przeprowadzenia konsultacji jako "innej" ważnej sprawy gminy. Tym samym uchwała rady gminy w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych w tym przedmiocie będzie uchwałą podejmowaną na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy.
W kontrolowanej sprawie zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę poprzedzała uchwała Rady Miejskiej B. w sprawie upoważnienia Prezydenta Miasta B. do podjęcia działań zmierzających do utworzenia związku metropolitalnego w trybie ustawy o związkach metropolitalnych. Nie budzi więc wątpliwości, że celem przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy B. było przystąpienie do związku metropolitalnego. Z tej przyczyny organ samorządu terytorialnego, w myśl zasady legalizmu, uprawniony był wyłącznie do takiego działania na jakie pozwala mu ustawa o związkach metropolitalnych, a także jakie nakazuje art. 5a ust. 1 u.s.g. ab initio.
W ustawie tej, jak zasadnie stwierdza organ nadzoru, wyznaczone zostały poszczególne etapy tworzenia związku metropolitalnego. Pierwszą, wskazaną przez ustawodawcę czynnością upoważniającą gminy do działania jest wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia ustalającego granice danego obszaru metropolitalnego, a akt ten nie został dotychczas wydany. Brak jest zatem podstawy prawnej do podejmowania czynności należących do kolejnych etapów tworzenia związku metropolitalnego.
Skarżąca przyznała, że utworzenie związku metropolitalnego wymaga określonej procedury i nie zostało dotychczas wydane rozporządzenie wykonawcze, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach metropolitalnych, wobec czego przeprowadzenie konsultacji na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie jest możliwe. Przyznała także, że konsultacje fakultatywne mogą mieć miejsce w sprawach innych niż wynikające ex lege. Pomimo tego uznała za uzasadnione prawnie poddanie kwestii przystąpienia do nieokreślonego obszarowo związku metropolitalnego ocenie mieszkańców gminy przyjmując, że odpowiedź negatywna stanowić będzie o braku zainteresowania udziałem w związku metropolitalnym.
Nie można jednak zgodzić się ze stroną skarżącą, by art. 5a ust. 1 u.s.g. zezwalał na dwukrotne prowadzenie konsultacji z mieszkańcami na ten sam temat – raz z mocy ustawy, a raz z woli organu. Tym samym nie jest trafny zarzut skargi co do tego, by organ nadzoru wyszedł poza swoje uprawnienia naruszając w konsekwencji samodzielność Gminy B. przypisaną jej mocą Konstytucji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, a także w odpowiedzi na skargę, że działanie Rady Miejskiej B. podważa zasadę zaufania obywateli do państwa. Pytanie o przystąpienie do nieoznaczonego obszarowo, a w konsekwencji nie zidentyfikowanego bliżej podmiotu, gdy nie jest wiadome w jakiej konfiguracji gmin dochodzić miałoby do wspólnych finansowych czy gospodarczych przedsięwzięć mogło wprowadzać w błąd społeczność lokalną bez względu na to, że miała być to tylko uchwała o charakterze "kierunkowym", jak nazwaną ją w skardze.
W chwili wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów, a więc w chwili ustalenia granic poszczególnych obszarów na potrzeby tworzenia związków metropolitalnych konieczne byłoby przeprowadzenie ponownej konsultacji, pozbawiającej wynik tej pierwszej jakiegokolwiek znaczenia. Prowadziłoby to do zachwiania pewności obrotu prawnego, naruszając konstytucyjną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 2 Konstytucji RP).
Zdaniem Sądu gmina może współdziałać ze społeczeństwem lokalnym i pytać o wolę wstąpienia do związku metropolitalnego dopiero wtedy, gdy jego obszar zostanie wyznaczony i mieszkańcy będą mieć możliwość rzeczywistego podjęcia decyzji w tym zakresie.
Zasadnie zatem uznał organ nadzoru, że obowiązujące prawo nie przewiduje dualizmu w zakresie konsultacji społecznych, o których mowa w art. 5a ust 1 u.s.g., a czynności związane z procesem tworzenia związku metropolitalnego muszą być podejmowane w ściśle określonej kolejności.
W tym stanie rzeczy skarga nie mogła zostać uznana za zasadną, wskutek czego orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.