Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta G. odmówił przyznania J.L. zasiłku stałego przewidzianego w art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Organ orzekający wskazał, że jednym z warunków udzielenia pomocy w takiej formie jest nieprzekraczanie kryterium dochodowego określonego w art. 8 wymienionej ustawy. Tymczasem wnioskodawca warunku tego nie spełnia. W [...] uzyskał bowiem dochód [...] w kwocie [...] zł, co – przy zastosowaniu art. 8 ust. 11 cyt. ustawy – daje miesięczny dochód w kwocie [...] zł, a więc przekraczający ustawowe kryterium wynoszące w przypadku wnioskodawcy [...] zł.
W odwołaniu wnioskodawca zarzucił w szczególności, że z uwagi na [...] zmuszony był sprzedać [...], a uzyskane z tej sprzedaży środki zostały przeznaczone na [...].
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji, podzielając przedstawione w niej ustalenia i wnioski, odmiennie określając jedynie sumę uzyskania ze sprzedaży [...] na kwotę [...] zł. Kolegium potwierdziło zwłaszcza, że strona nie spełnia warunków do otrzymania zasiłku stałego, gdyż posiadany przez nią dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe.
W skardze J.L. zasadniczo powtórzył zarzuty i twierdzenia z odwołania. Wskazał, że zamieszkując w Z. otrzymywał przedmiotowy zasiłek stały. Nie było go jednak stać na [...], w związku z czym doszło do jego zbycia i zakupu [...]. Skarżący wywodził przy tym, że zakup [...] nastąpił właściwie z [...]. Ponadto wskazał na swoją ciężką sytuację materialną i zdrowotną.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów legalności, pod względem której odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269).
Otóż organy administracyjne obu instancji stwierdziły, że skarżącemu nie może być przyznany zasiłek stały przewidziany w art. 37 ustawy o pomocy społecznej z powodu przekroczenia kryterium dochodowego wyznaczonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Taki wniosek oparły na ustaleniu, że skarżący w [...]. uzyskał dochód [...], który rozliczony – stosownie do art. 8 ust. 11 cyt. ustawy – na 12 kolejnych miesięcy, daje miesięczną kwotę przekraczającą kryterium dochodowe wynoszące dla skarżącego kwotę [...] zł. Tymczasem w świetle okoliczności sprawy kwestię przekroczenia owego ustawowego kryterium nie można uznać za dostatecznie wyjaśnioną w postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się co do zasady przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Ustalając dochód skarżącego organy obu instancji niewątpliwie jako przychód potraktowały sumę pieniężną uzyskaną [...]. Co prawda z naruszeniem art. 107 § 3 kpa swojego stanowiska w tym zakresie nie uzasadniły, jednakowoż z uwagi na to, iż całkowicie pominęły twierdzenia skarżącego odnośnie okoliczności [...], w tym przeznaczenia uzyskanej ze sprzedaży sumy pieniężnej na [...], można domniemywać, iż zdaniem tych organów kwota uzyskana [...] w każdym przypadku stanowi przychód zaliczany do dochodu strony ubiegającej się o świadczenia pieniężne z pomocy społecznej. Zdaniem Sądu poglądu tego nie można zaakceptować. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że ustawa o pomocy społecznej używając w art. 8 ust. 3, przy definiowaniu dochodu, pojęcia przychodu nie określa jego zakresu znaczeniowego.
Nie zawiera też odesłania w tym względzie do przepisów innych ustaw, jak to ma miejsce na przykład w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), która w art. 3 pkt 1 odwołuje się wprost do przepisów podatkowych. W tym stanie rzeczy ustalenie zakresu pojęciowego słowa "przychód" na gruncie ustawy o pomocy społecznej wymaga zastosowania reguł wykładni przepisów prawa. Zawodne byłoby ograniczenie się do wykładni gramatycznej. W funkcjonującym powszechnie języku omawiane pojęcie nie ma ściśle określonego znaczenia. Może być ono używane w szerszym lub węższym rozumieniu. W ramach tego pierwszego przychodem może być każda suma pieniężna uzyskana w danym okresie przez określony podmiot plus wartość uzyskanych w tym okresie nieekwiwalentnych świadczeń niepieniężnych.
Natomiast przy węższym ujęciu za przychód będzie uważane tylko to, co w danym czasie zwiększa stan majątkowy określonego podmiotu. W ramach wyłącznie wykładni językowej nie można dojść do jednoznacznych wniosków, a zatem konieczne jest sięgnięcie do innych rodzajów dyrektyw interpretacyjnych. Zważywszy na fakt, że pojęcia dochodu i przychodu często występują w różnych gałęziach prawa właściwe wydaje się sięgnięcie do definicji tych pojęć sformułowanych w innych ustawach. Ponieważ pojęcia te funkcjonują głównie w systemie prawa podatkowego, dlatego w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę zakres pojęcia przychodu występujący w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 64 z 2004 r., poz. 593 ze zm.). Przemawia za tym także okoliczność, że do tej ustawy odwołuje się art. 8 ust. 5 i n. ustawy o pomocy społecznej przy określaniu dochodu osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą.
Dla niniejszej sprawy istotny jest art. 10 ust. 8 wymienionej ustawy podatkowej, z którego wynika, że zasadniczo odpłatne [...] (a więc także [...]) nie stanowi źródła przychodu zaliczonego do dochodu. Wyjątek od tej zasady dotyczy zbycia [...]. Dla istoty rozważanego problemu wyjątek ten nie ma większego znaczenia, gdyż spełnia on jedynie określony cel w zakresie podatkowym, a mianowicie ma zapobiegać nieopodatkowanemu handlowi [...] nie prowadzonemu w ramach działalności gospodarczej. Tego celu nie realizuje instytucja pomocy społecznej. Gdyby więc przy interpretacji pojęcia przychodu na gruncie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej posłużyć się zasadą wyrażoną w art. 10 ust. 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, to środki uzyskane przez skarżącego [...] w ogóle nie podlegałyby wliczeniu do jego dochodu. Takie rozwiązanie wydaje się teoretycznie dopuszczalne zważywszy na okoliczność, że art. 12 ustawy o pomocy społecznej zabezpiecza przed nieuzasadnionym pobieraniem świadczeń przez osoby będące w dobrej sytuacji materialnej, umożliwiającej im przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej.
Z drugiej jednak strony trzeba mieć na uwadze, że przepis ten nie zawiera ścisłych kryteriów odmowy przyznania świadczenia, pozostawiając organowi pomocy społecznej rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego. Właściwsze będzie zatem poszukiwanie bardziej obiektywnego rozwiązania w ramach interpretacji omawianego art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W tym zakresie zwrócić można uwagę na inne rozumienie dochodu, a pośrednio i przychodu w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Mianowicie z art. 33 pkt 10 tego Kodeksu wynika, że w razie zbycia składnika majątku osobistego uzyskane z tego zbycia środki stanowią dochód wchodzący do majątku wspólnego małżonków stosownie do art. 31 § 2 pkt 2, chyba że w zamian za te składniki zostaną nabyte nowe przedmioty majątkowe, które wówczas dalej należą do majątku osobistego. Tak więc według tej regulacji nie występuje dochód (przychód) w przypadku surogacji, której pierwszym elementem zwykle jest uzyskanie środków pieniężnych za zbycie dotychczas posiadanego składnika majątkowego.
Jak z powyższych wywodów wynika w obowiązującym prawie nie funkcjonuje jednobrzmiące pojęcie przychodu. Dlatego też przy braku jego zdefiniowania w ustawie o pomocy społecznej konieczne jest przyjęcie takiej interpretacji tego pojęcia, które odpowiadać będzie określonym w tej ustawie celom. Są one przedstawione zasadniczo w art. 2 i 3 ustawy. Niewątpliwie nie pozostają w sprzeczności z nimi działania podopiecznego, polegające na [...] i zakupieniu za uzyskane pieniądze [...]. Przeciwnie – działania takie służą wyjściu z trudnej sytuacji życiowej. Względy celowościowe przemawiają więc za tym, by tego rodzaju surogacja nie mogła powodować pogorszenia sytuacji podopiecznego w zakresie możliwości korzystania z pomocy społecznej. Prowadzi to w konsekwencji do wniosku, że na gruncie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) nie stanowi przychodu zaliczanego do dochodu suma pieniężna uzyskana ze zbycia [...], wydana na [...] z przeznaczeniem jako [...] dla osoby (rodziny) ubiegającej się o pomoc społeczną.
Z twierdzeń skarżącego oraz dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych zdaje się wynikać, że taka sytuacja występuje w rozpatrywanym przypadku. Z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa organy administracyjne nie przeprowadziły w tym zakresie niezbędnego postępowania wyjaśniającego, opierając się – zdaniem Sądu – na błędnej wykładni prawa materialnego. Zachodzi zatem konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy pod kątem wyżej naprowadzonych okoliczności.
Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.
SW