Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. nie stwierdził u R.H. choroby zawodowej [...] wymienionej w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W podstawie prawnej tej decyzji powołał art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. - Poradnia Chorób Zawodowych w S. w orzeczeniu z dnia [...], jak również Szpital Instytutu Medycyny Pracy Zdrowia Środowiskowego w S. w orzeczeniu z dnia [...] nie rozpoznał u strony choroby zawodowej.
Organ administracji ustalił również, iż w latach [...] strona pracowała w Spółce A kolejno na stanowiskach [...], a następnie w latach [...] w Spółce B na stanowisku [...]. Przy czym w latach [...] i [...] strona pracowała w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Jednak z uwagi na brak rozpoznania choroby zawodowej nie było podstaw do jej stwierdzenia.
W odwołaniu strona domagała się ponownego rozpatrzenia jej sprawy i stwierdzenia choroby zawodowej. Wskazywała, że występujące u niej [...] i jego [...] związany jest z wieloletnią pracą w kopalni i kwalifikuje się do uznania za chorobę zawodową.
Decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podtrzymał dokonane przez ten organ ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu pracy odwołującego i zajmowanych przez niego stanowisk. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest rozpoznanie przez kompetentną placówkę diagnostyczną jednostki chorobowej ujętej w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych. Zaznaczył, iż przeprowadzone w rozpoznanej sprawie dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że w czasie pracy pod ziemią w latach [...] odwołujący był eksponowany na [...] o poziomach przekraczających normatywy higieniczne, a więc w warunkach stwarzających potencjalne ryzyko powstania przewlekłego [...].
Jednakże orzeczenie z dnia [...] wydane przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. rozpoznało u odwołującego [...] wskazujący na inne poza [...] czynniki etiologiczne [...], co nie upoważniało do rozpoznania choroby wymienionej w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych i wykluczyło istnienie choroby zawodowej [...] spowodowanego działaniem [...]. Dlatego, chociaż odwołujący pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego [...] nie można było uwzględnić jego odwołania i stwierdzić choroby zawodowej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych i wyczerpano przewidziany w tych przepisach dwuszczeblowy tryb diagnozowania choroby zawodowej.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podtrzymał zarzuty odwołania i domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego. Akcentował, że rozstrzygnięcie to oparto wyłącznie na orzeczeniach lekarskich, a pominięto fakt jego [...] narażenia na działanie czynnika szkodliwego jakim był [...].
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) oraz niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).
Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej w skrócie jako P.p.s.a., Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem.
Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Dodatkowo w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.
W rozpoznawanej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu [...], dlatego organy orzekające prawidłowo zastosowały w niej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, póz. 1115), zwane dalej w skrócie rozporządzeniem z dnia 30 lipca 2002 r., które określa przesłanki materialno-prawne stwierdzenia choroby zawodowej.
Zgodnie z treścią § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do tego rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy.
Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający obowiązany jest ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i stosować wszystkie reguły dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego, zwłaszcza zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
W rozpatrywanej sprawie skarżący bezspornie w latach [...] był eksponowany na działanie [...] ponad normy higieniczne. Zatem pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Sama natomiast choroba zawodowa [...] została opisana w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., gdzie ujęto ją jako [...], wyrażony podwyższeniem [...] o wielkości co najmniej [...], obliczony jako średnia arytmetyczna dla [...], a udokumentowane objawy choroby muszą wystąpić w ciągu 2 lat od ustania narażenia na działanie [...].
Prawidłowy jest pogląd organów orzekających, że jednostkami właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są jednostki orzecznicze I i II stopnia wymienione w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Taką jednostką jest zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. - Poradnia Chorób Zawodowych w S., jak również Szpital Instytutu Medycyny Pracy Zdrowia Środowiskowego w S., na których to opinie powoływały się organy orzekające przy wydawaniu w rozpoznawanej sprawie decyzji.
Jednak każda opinia jednostki orzeczniczej podlega ocenie organu orzekającego, tak jak każdy inny dowód w sprawie. Nadto, powinna być oceniona w aspekcie "rozpatrzenia całego materiału dowodowego" (art. 77 K.p.a.). Dopiero gruntowna analiza całokształtu materiału dowodowego może pozwolić organowi orzekającemu na ocenę, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).
W judykaturze wyrażany jest pogląd, że orzeczenie jednostki I i II stopnia właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego. Z samej istoty tego dowodu wynika, że oprócz konkluzji opinia biegłego powinna zawierać merytoryczne uzasadnienie zajętego w sprawie stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez daną jednostkę, ale również do innych zebranych dowodów, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny.
W sporządzonym dla potrzeb niniejszej sprawy orzeczeniu Nr [...], wydanym w dniu [...] przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. - Poradnia Chorób Zawodowych w S., rozpoznano u skarżącego [...], przy czym nie udało się uzyskać powtarzalnych wyników w przeprowadzonej diagnostyce [...] i potwierdzić [...]. W [...] okresowo uzyskano [...], a w badaniu obiektywnym [...] występowała [...] mogąca tłumaczyć [...]. Jednocześnie ustalono przesunięcie [...] określone jako średnia arytmetyczna dla [...], które kolejno wynosiło: [...], a w [...]. Badanie obiektywne [...] wykazało [...]. Jednakże w oparciu o istnienie [...] o charakterze nietypowym dla skutków oddziaływania [...], a także wobec braku zgodności między badaniem subiektywnym i obiektywnym, ich niepowtarzalności zarówno w aktualnych badaniach, jak i w dokumentacji medycznej dostarczonej przez skarżącego, który od [...] lat zgłaszał postępujący [...] nasilony szczególnie i połączony z [...] od roku [...], Poradnia Chorób Zawodowych w S. podnosząc fakt ustania od dnia [...] narażenia zawodowego nie znalazła dostatecznych podstaw do rozpoznania u niego choroby zawodowej [...].
Następnie Szpital Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w orzeczeniu Nr [...], wydanym w dniu [...], rozpoznał u skarżącego [...] i uznał, że stwierdzony [...] nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej - [...] oraz nie odniósł się do ustaleń i wyników zawartych we wcześniej sporządzonym orzeczeniu jednostki orzeczniczej I stopnia.
Z przeprowadzonej przez Sąd analizy powołanych orzeczeń wynika, że jednostki orzecznicze I i II stopnia odmiennie ustaliły u skarżącego podwyższenie i przesunięcie [...] obliczone jako średnia arytmetyczna dla [...], dlatego organ orzekający powinien w takim przypadku zażądać wyjaśnienia różnicy tych wyników. Dodatkowo nie wyjaśniono jaki wpływ na powstanie [...] miała praca wykonywana w [...], a w jakim zakresie inne czynniki oraz nie dokonano w tym celu analizy zebranej w sprawie dokumentacji medycznej skarżącego mimo udokumentowanych objawów choroby istniejących od [...] lat.
Zauważyć przyjdzie, że brak rozpoznania choroby zawodowej i istnienie u skarżącego tak znacznego [...] zobowiązywało organ orzekający do ubiegania się o przekonujące uzasadnienie przyjętego w sprawie stanowiska wyrażonego w orzeczeniu jednostki orzeczniczej II stopnia będącego wynikiem przeprowadzonych badań lekarskich, analizy dokumentacji medycznej, przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego, a to celem dokonania jego rzetelnej oceny.
W rozpoznawanej sprawie brak jest szerszego merytorycznego uzasadnienia podstaw opinii sformułowanej w orzeczeniu jednostki orzeczniczej II stopnia z dnia [...] i merytorycznego odniesienia się przez tą jednostkę do innych zebranych w sprawie dowodów, zawartych między innymi w orzeczeniu jednostki orzeczniczej I stopnia z dnia [...].
W takiej sytuacji organ orzekający nie powinien opierać rozstrzygnięcia na samej tylko konkluzji orzeczenia wówczas, gdy wyrażona w nim opinia wymagała rzetelnego uzasadnienia i szczegółowego zbadania oraz odniesienia się do innych zebranych w sprawie dowodów.
Zdaniem Sądu nie można uznać za prawidłową opinię, która nie podaje informacji o zastosowanych metodach badań, czasie ich przeprowadzenia i szczegółowych wynikach, bowiem to na ich podstawie rozstrzyga się sprawę administracyjną.
Zwraca również uwagę fakt, iż przyjmując pozazawodową etiologię schorzenia skarżącego, organ odwoławczy nie uzasadnił swego stanowiska w sposób przekonywujący i wyczerpujący, a wobec wątpliwości zawartych w orzeczeniach jednostek orzeczniczych I i II stopnia nie wystąpił o opinię uzupełniającą.
Uprawnienie organu do takiego działania wynika wprost z treści § 8 ust. 2 zdanie 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., który stanowi, że jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego.
Oznacza to, że organ administracji nie jest związany takim orzeczeniem i jeśli orzeczenie to jest niejasne, niepełne albo sprzeczne z innymi dowodami, winno ono być uzupełnione. Zaniechanie przez organ odwoławczy skonfrontowania w toku postępowania odwoławczego rozbieżnych opinii stanowi, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (wyrok z dnia 30 grudnia 1980 r, sygn. akt SA 645/80, ONSA 1980, z. 1, poz. 2).
Dotychczasowe rozważania uprawniają zatem do sformułowania stwierdzenia, że organ odwoławczy wydał orzeczenie na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Z tego powodu zachodzą uzasadnione i nie dające się usunąć na podstawie akt sprawy zastrzeżenia w zakresie prawidłowości przyjętego w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego. Nie ulega wątpliwości, że stwierdzanie istnienia chorób zawodowych stanowi zagadnienie medyczne i organy orzekające są związane ostatecznym orzeczeniem lekarskim, to jednak w tej konkretnej sytuacji, organ odwoławczy miał obowiązek szczegółowo przedstawić ustalenia obrazujące przebieg i wyniki postępowania, które ponad wszelką wątpliwość zdecydowały o podjęciu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Brak dokładnych i przekonujących uzasadnień w załączonych do akt administracyjnych orzeczeniach jednostek orzeczniczych I i II stopnia oraz ich odmienność przy nie wyjaśnieniu stanowiska każdej z nich stwarza sytuację, w której zaskarżona decyzja uchyla się spod kontroli Sądu.
Powyższe pozwala uznać, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa procesowego, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania celem wyjaśnienia wątpliwości zwartych w orzeczeniach jednostek orzeczniczych I i II stopnia, co wskazuje na naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uzupełni postępowanie we wskazanym powyżej kierunku i zwróci się do jednostki orzeczniczej, aby odniosła się do całości materiału dowodowego i medycznego zgromadzonego w niniejszej sprawie. Następnie podda go ocenie i wyjaśni podniesione wątpliwości oraz w oparciu o tak skompletowany materiał dowodowy podejmie stosowną decyzję, którą rzetelnie uzasadni w oparciu o treść art. 107 § 3 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję, co orzeczono w sentencji oraz bezprzedmiotowe stało się rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja nie miała przymiotu wykonalności.