Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. NR [...] wydaną z upoważnienie Prezydenta Miasta S. odmówiono I. M. umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.
Od decyzji tej strona odwołała się, jednakże czynność tę uznano za spóźnioną, w konsekwencji czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art.129 k.p.a stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium przywołało w całości treść przepisu art. 44 k.p.a i wskazał, iż zgodnie z tą normą, w razie niemożności doręczenia adresatowi, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, o czym mowa w art. 43 k.p.a, przesyłkę przechowuje poczta przez okres 14 dni,a zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w siedmiodniowym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, w którym przesyłka przechowywana jest przez urząd pocztowy, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Odnosząc się do materiału sprawy organ stwierdził, iż decyzję z dnia [...]r. NR [...] należy uznać za doręczoną stronie w trybie zastępczym. Adresatka nie była bowiem obecna w dniu pierwszego awizowania korespondencji, co miało miejsce w dniu 28 maja 2009r. 14 dniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął się zatem dla niej w dniu 13 czerwca 2009r. i upłynął w dniu 26 czerwca 2009r. Odwołanie wniesione zostało natomiast w dniu 28 lipca 2009r., a więc po wpływie terminu do jego wniesienia.
Zauważono, iż w odwołaniu wniesionym przez I. M. nie zawarto wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, a więc niedopuszczalne byłyby rozważania w tym przedmiocie.
Niegodząc się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. I. M. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę. Stwierdziła w niej, iż nie otrzymała żadnego pisma, a o sprawie dowiedziała się przypadkowo w czasie jej pobytu w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w S. Wnosząc o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy zwróciła się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w kwestii daty i trybu doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procedury. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 zwanej dalej P.p.s.a.).
Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna wykazała naruszenie prawa uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Mając na względzie jedną z podstawowych zasad proceduralnych, jakim odpowiada procedura administracyjna, a to zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., należy zauważyć, iż decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a po myśli wskazanego przepisu, decyzja staje się ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji.
Warunkiem zatem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, za wyjątkiem przypadków, o których stanowi przepis art. 16 § 1 in fine k.p.a. jest skuteczne wniesienie odwołania.
O skuteczności odwołania decyduje zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania (art. 129§ 2 k.p.a.). Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji.
Termin - to czas wyznaczony na dokonanie określonej czynności. Czynność dokonana po upływie ustawowego terminu jest nieważna i nie wywołuje skutków prawnych. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje zatem, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie (art. 134 k.p.a.), chyba że strona domaga się przywrócenia uchybionego terminu stosownie do art. 58 i n. k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony (por. niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. SA/Ka 2111/94, w którym przyjęto, że: "gdy organ II instancji stwierdzi wniesienie środka odwoławczego z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a).
Ustawodawca dokonał ścisłego unormowania problematyki obliczania terminów i ich upływu nie oddając tego zagadnienia organom pod ocenę o charakterze uznania administracyjnego. Regulacja taka zawarta została w treści art. 57 k.p.a.. Przywołując treść art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 1 k.p.a., staje się oczywiste, iż termin do wniesienia odwołania biegnie dla strony od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji. Mając powyższe na względzie, bez wątpienia można stwierdzić, iż jednym z ważniejszych obowiązków organu odwoławczego jest sprawdzenie, kiedy orzeczenie administracyjne zostało stronie doręczone, a w konsekwencji tego, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa, jako weryfikacja w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. Tym samym, analiza zdarzenia, jakim jest doręczenie decyzji ma istotne znaczenie dla oceny terminowości odwołania.
Doręczenie jest czynnością materialno-techniczną wywołującą określony skutek prawny w postaci otwarcia terminu do wniesienia odwołania. Ocena terminowości wniesienia odwołania może zostać przeto dokonana wyłącznie w przypadku niebudzącego wątpliwości skutecznego doręczenia decyzji. Organ odwoławczy ustalający, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie musi mieć zatem pewność co do prawidłowego doręczenia skarżonej decyzji. Pewność tę osiągnie poprzez zbadanie, czy przesyłka została doręczona tak, jak stanowią to przepisy art. 42-44 kpa.
Cytując w tym zakresie poglądy judykatury i bibliografii, trzeba wskazać, iż doręczenia decyzji powinny być dokonywane przez organy starannie, tj. w sposób, by ze zwrotnych poświadczeń odbioru wynikało niewątpliwie, że doręczenie stronie decyzji w istocie miało miejsce. Doręczenie nie może zostać uznane za dokonane, jeśli z takiego zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika niezbicie, że strona odebrała decyzję lub, że doszło do jej doręczenia w sposób przewidziany w treści art. 44 k.p.a.
Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy budzi jednak istotne wątpliwości, co do prawidłowego doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji. Zarówno kopia koperty z pieczątką " nie zastano awizowano" z datą 28 maja 2009r. oraz pieczątką "awizowano" z data 4 czerwca 2009r., jak i odwrót zwrotnego poświadczenia odbioru nie zawierają wyraźnej informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresata o pozostawieniu awiza, a zatem nie daje możliwości sprawdzenia, czy zostały spełnione warunki określone w art. 44 kpa. Zaznaczyć należy, że samo awizowanie przesyłki nie jest równoznaczne z zawiadomieniem określonym w art. 44 k.p.a. Pogląd taki potwierdzony jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 20 marca 2002.03.20 sygn akt II SA/Gd 2552/99 stwierdzający, że pozostawienie przesyłki w "skrzynce pocztowej" bez adnotacji na druku dowodu doręczenia o przyczynie nieoddania przesyłki adresatowi nie może być uznane za skuteczne doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. czy wyrok z dnia 28 czerwca 2001r. sygn II SA 2871/00, gdzie wskazano, że doręczenia nie można uznać za dokonane, jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający).
W oparciu o powyżej wskazane fakty uznać trzeba zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania za co najmniej przedwczesne. Uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego od decyzji administracyjnej można stwierdzić bowiem tylko wtedy, gdy decyzja została skutecznie doręczona. Jak wyżej wskazano termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej biegnie od chwili skutecznego doręczenia. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za niezgodne z prawem postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, co do doręczenia której istnieją wątpliwości. Dostrzega bowiem konieczność zbadania sprawy powtórnie. Organ zobligowany będzie dokonać ustaleń co do spełnienia przez doręczyciela wszystkich wymaganych treścią przepisu art. 44 § 2 k.p.a. czynności, a w szczególności ustaleń, co do tego, gdzie pozostawione zostało przez doręczyciela awizo o nadejściu przesyłki i pozostawieniu jej w urzędzie pocztowy,.
Wobec stwierdzonych z urzędu naruszeń prawa procesowego, a to art.7, art.77§1, w związku z art. 44 k.p.a., które mogły w sposób istotny wpłynąć na treść zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.