Uzasadnienie
W dniu 28 stycznia 2015 r. Rada Miejska Będzina podjęła uchwałę Nr IV/24/2015 w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia w Będzinie. Podstawę prawną tej uchwały stanowią art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) w związku z art. 51 ust. 4, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm. – dalej “u.p.s.")
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prokurator Rejonowy w Będzinie zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, a to art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w związku z art. 97 ust. 5 u.p.s. polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego, w którego treści zawarto regulację wykraczającą poza zakres umocowania ustawowego i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Będzinie podkreślił, że zgodnie z art. 97 ust. 5 u.p.s. rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Zauważył, że w § 1 uchwały wskazano wysokość odpłatności w formie procentowych stawek uzależnionych od wysokości dochodu. Odnosząc się do treści § 1 uchwały skarżący wskazał, że rada określiła w sposób “sztywny" wysokość opłaty ponoszonej przez osobę korzystającą ze świadczenia w formie pobytu w ośrodku wsparcia. Umocowana była jednak jedynie do określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w tej placówce.
Skarżący zauważył, że zgodnie z art. 97 ust. 1 u.p.s. ustalenie opłaty powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej, a wpływ na treść ewentualnego rozstrzygnięcia ma zakres przyznanej pomocy i stanowisko strony (osoby kierowanej lub jej przedstawiciela ustawowego), z nią bowiem organ orzekający powinien uzgodnić wysokość opłaty. Podkreślił, że decyzja przyjmie postać jednostronnego i władczego rozstrzygnięcia organu administracyjnego. Dalej zaakcentował, że rada w zakresie ustalania "szczegółowych zasad" powinna określić jedynie granice, w ramach których opłata winna zostać ustalona przez uprawnione podmioty, a granic tych nie stanowią konkretne stawki opłat (wyrażone w procentach) uzależnione od wysokości dochodu. Ustalenie przez organ uchwałodawczy konkretnego wymiaru ponoszonej opłaty, zdaniem skarżącego, w istocie jest działaniem przekraczającym upoważnienie ustawowe zawarte w art. 97 ust. 5 u.p.s.
Skarżący podkreślił, że wysokość opłaty powinna być ustalana przez podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną na pobyt do ośrodka wsparcia z uwzględnieniem przyznanego jej zakresu usług (art. 97 ust. 1 u.p.s). W tym zakresie skarżący wskazał na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w wyroku z dnia 28 stycznia 2014 r. o sygn. IV SA/Wr 629/13 (Lex nr 1430379). Zdaniem skarżącego § 1 uchwały narusza art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 97 ust. 5 u.p.s, a zaskarżona uchwała ostać się nie może.
W odpowiedzi na skargę organ reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 97 ust. 5 u.p.s. polegającego na wydaniu aktu prawa miejscowego, w którego treści zawarto regulację wykraczającą poza zakres umocowania ustawowego Rada Miejska Będzina w zaskarżonej uchwale, zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 97 ust. 5 u.p.s., ograniczyła się wyłącznie do określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt, wskazując stawki bazowe. Organ stwierdził, że użyty przez ustawodawcę zwrot "szczegółowe" należy odczytywać jako wskazówkę dla gmin, by te w sposób skonkretyzowany ustaliły kryteria, na podstawie których organ kierujący będzie ustalać wysokość opłat za pobyt w ośrodkach wsparcia. Rada Miasta Będzina ustalając "szczegółowe zasady" przyjęła jako wyznacznik kryterium dochodowe. Wskazano, że zastosowanie kryterium dochodowego powoduje, że wyższy dochód przekłada się na większą opłatę. Na poparcie swego stanowiska organ zacytował obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2012 r., sygn. akt IV SA/GI 420/12.
W uzasadnieniu wskazanego wyroku WSA w Gliwicach stwierdził w szczególności, że mocą art. 97 ust. 5 u.p.s., rada miejska zobowiązana jest ustalić szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Taka konstrukcja delegacji ustawowej, jak dalej wskazał Sąd, nakazuje zwrócenie uwagi na zwrot "szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności". Sąd zauważył, że regulacja przyjęta przez organ stanowiący i kontrolny danej jednostki samorządu terytorialnego, musi zawierać rozwiązania o daleko posuniętej konkretności. A ustawodawca nałożył na radę miejską (gminną lub powiatową) obowiązek przyjęcia takiego unormowania, które będzie ograniczało uznanie organu uprawnionego do podejmowania rozstrzygnięć do niezbędnego minimum. Odczytanie przedmiotowego słowa i zastosowanie go w treści podejmowanej uchwały zależne będzie od woli danego organu stanowiącego i kontrolnego, podejmującego stosowną uchwałę, a zatem dysponuje on dużą dozą samodzielności i swobody w tym zakresie.
Naturalnym elementem warunkującym ustalenie poziomu odpłatności będzie sytuacja dochodowa osoby korzystającej z danej formy świadczenia. Oznacza to, że im wyższy poziom dochodu takiej osoby, tym większa jej partycypacja w kosztach udzielanej pomocy. Ustawodawca nie zamieścił w tym zakresie żadnych dodatkowych kryteriów, zatem poszczególne organy stanowiące i kontrolne będą w swobodny sposób kształtowały tabele odpłatności. Organ nie zgodził się z oceną Prokuratora Rejonowego w Będzinie, że przyjmując uchwałę nr IV/24/2015 z dnia 28 stycznia 2015 r. Rada Miejska Będzina przekroczyła upoważnienie zawarte w 97 ust. 5 u.p.s. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała zastąpiła uchwałę Rady Miejskiej w Będzinie nr LN//536/2014 z dnia 22 października 2014 r., po tym jak wobec zastąpionej uchwały Wojewoda Śląski wszczął postępowanie nadzorcze, a treść uchwały obecnie zaskarżonej przez Prokuratora Rejonowego w Będzinie nie budziła zastrzeżeń organu nadzoru.
Na rozprawie Prokurator Prokuratury Rejonowej w Będzinie wnosił i wywodził jak w skardze. Jednocześnie wniósł o oddalenie wniosku organu o zasądzenie od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych jako złożonego bez podstawy prawnej..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Jak stanowi art. 147 p. p. s. a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia w Będzinie, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego.
Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnych.
Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, w tym zakresie należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tej materii w doktrynie i w orzecznictwie.
Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Miejskiej Będzina z dnia 28 stycznia 2015 r. nr IV/24/2015 w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia.
Materialnoprawną podstawę wskazanej uchwały stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (aktualnie t.j. Dz.U. 2016 r. poz 960-dalej "u.p.s."). Zgodnie z art. 97 ust. 5 u.p.s. rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Ustawodawca kształtuje zatem jedynie uprawnienie rady do ustanawiania określonych reguł, jakie powinien stosować podmiot kierujący do ośrodka wsparcia. Należy zauważyć na wstępie, że podstawą wydania zaskarżonej uchwały jest wyłącznie art. 97 ust. 5 u.p.s, natomiast art. 97 ust. 1 tej ustawy, kierowany jest tylko do organu podejmującego indywidualny akt administracyjny regulujący wysokość odpłatności za korzystanie z usług jednostki organizacyjnej w nim wymienionej. Oznacza to, że treść art. 97 ust. 1 u.p.s. może być wykorzystywana dla oceny prawidłowości zastosowania delegacji ustawowej w sposób posiłkowy i pośredni.
W § 1 zaskarżonej uchwały przyjęto szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia funkcjonujących w Będzinie w formie procentowych stawek uzależnionych od wysokości dochodu i, co umknęło skarżącemu, w odniesieniu do faktycznego miesięcznego kosztu utrzymania ośrodka wsparcia ustalanego na podstawie średniego kosztu za rok ubiegły. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, że rada określiła w sposób "sztywny" wysokość opłaty ponoszonej przez osobę korzystającą ze świadczenia w formie pobytu w ośrodku wsparcia. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2012 r. o sygn. akt. IV SA/Gl 420/12, że regulacja przyjęta przez organ stanowiący i kontrolny danej jednostki samorządu terytorialnego, musi zawierać rozwiązania o daleko posuniętej konkretności, a ustawodawca nałożył na radę miejską (gminną lub powiatową) obowiązek przyjęcia takiego unormowania, które będzie ograniczało uznanie organu uprawnionego do podejmowania rozstrzygnięć do niezbędnego minimum.
Jak słusznie zauważył skarżący z art. 97 ust. 1 u.p.s. wynika, że ustalenie opłaty powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej, a znaczący wpływ na treść ewentualnego rozstrzygnięcia ma zakres przyznanej pomocy i stanowisko strony (osoby kierowanej lub jej przedstawiciela ustawowego), z nią bowiem organ orzekający powinien uzgodnić wysokość opłaty. Decyzja przyjmie postać jednostronnego i władczego rozstrzygnięcia organu administracyjnego. Rada Miejska w ramach szczegółowych zasad powinna określić jedynie granice, w ramach których opłata winna zostać ustalona przez uprawnione podmioty. Zdaniem Sądu naturalnym elementem warunkującym ustalenie poziomu odpłatności będzie sytuacja dochodowa osoby korzystającej z danej formy świadczenia. Oznacza to, że im wyższy poziom dochodu takiej osoby, tym większa jej partycypacja w kosztach udzielanej pomocy.
Należy zauważyć, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Będzinie wydana na podstawie art. 97 ust. 5 u.p.s., zawiera takie ukształtowanie zasad odpłatności, które uwzględnia nie tylko kryterium dochodowe ale też uzależnia wysokość miesięcznej odpłatności od rodzaju ośrodka wsparcia (dzienny dom pomocy społecznej lub w schronisko i dom dla bezdomnych), a także odnosi wysokość odpłatności do miesięcznego kosztu utrzymania ośrodka wsparcia ustalonego na podstawie średniego kosztu za rok ubiegły. Wobec powyższego nie są to - jak twierdzi skarżący-"sztywne" zasady odpłatności.
Należy zauważyć, że osoby będące adresatami (użytkownikami) mają możliwość odczytania z treści uchwały, jaką odpłatność mogą ponieść za pobyt w ośrodku wsparcia. Natomiast odrębną kwestią będzie ustalenie opłaty za pobyt w ośrodkach wsparcia przez podmiot kierujący na zasadach określonych w art. 97 ust. 1 u.p.s., bowiem w takim przypadku należy uwzględnić przyznany zakres usług.
Odnosząc się do wniosku organu o zwrot kosztów postępowania zauważyć należy, że to na stronach ciąży obowiązek ponoszenia kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Według tej zasady, każdą stronę obciążają poniesione przez nią koszty postępowania związane z jej udziałem w postępowaniu bez prawa domagania się zwrotu tych kosztów od innej strony. Wyjątki od tej zasady, stanowiące podstawę do orzekania o zwrocie kosztów między stronami zostały ściśle unormowane w art. 200, 201, 203 i 204 p.p.s.a., i nie można ich interpretować rozszerzająco (por. wyrok NSA W Warszawie z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 2905/13, LEX nr 1519021), a więc wniosek złożony przez organ w zakresie zwrotu kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony.
Dokonując kontroli uchwały w zakresie objętym skargą, Sąd stwierdził, że brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności i skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.