Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. odmówiono A.F. prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci – A.F., M.F. i K.F.
W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 4, art. 5, art. 8, art. 10 i art. 18 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016r. poz. 195) – dalej "ustawa".
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką na nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, o czym stanowi art. 4 ust. 1 ustawy.
Zauważono, że z ustaleń stanu faktycznego wynika, iż dzieci A, M. wymienione we wniosku pozostają pod opieką ich matki, A.F. i z nią zamieszkują. Wnioskodawca nie sprawuje natomiast opieki nad nimi, a więc nie wchodzą w skład jego rodziny.
Ustalono również, że wnioskodawca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia wychowawczego na K.F. ponieważ dziecko to jest pierwszym dzieckiem w rodzinie, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza 800 zł miesięcznie, a więc przekracza dochód wskazany w art. 5 ust. 3 ustawy. Obliczono bowiem, że dochód ten wynosi 3 121,11 zł miesięcznie, co po podzieleniu na 3 osoby wchodzące w skład rodziny stanowi kwotę 1040, 37 zł. W ramach tak obliczonego dochodu ujęto wynagrodzenie wnioskodawcy pomniejszone o należny podatek dochodowy, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz dochód matki małoletniej K. V.S. Jednocześnie też organ pomniejszył uzyskany dochód rodziny o kwoty alimentów świadczonych na rzecz A. i M.F. oraz dochód utracony przez V.S.
W odwołaniu od opisanej decyzji zakwestionowano stanowisko zaprezentowane przez organ zarzucając, że nie uwzględnił całości materiału dowodowego z naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a. Ustalił bowiem, że jego dwóch synów – A. i M. nie wchodzi w skład rodziny odwołującego ze względu na brak sprawowania przez niego opieki na dziećmi.
Odwołujący przedstawił brzmienie do treści art. 95 § 1 K.r.i o., zgodnie z którym w zakresie władzy rodzicielskiej mieści się wykonywanie pieczy nad dzieckiem. Definicja pieczy mieści się natomiast w art. 96 § 1 K.r.i o., a zgodnie z nią rodzice obowiązani są do wychowywania dziecka znajdującego się pod ich władzą rodzicielską i kierowaniem nim.
Wskazując na pkt 2 wyroku Sądu Okręgowego w K. Wydział [...] Rodzinny z dnia 28 lutego 2007r. sygn. akt [...] stwierdził, że nie został pozbawiony władzy rodzicielskiej, a jedynie jego byłej żonie powierzone zostało wykonywanie tej władzy.
W związku z powyższym, zdaniem odwołującego, posiadając władzę rodzicielską nad synami sprawuje on nad nimi pieczę prawem współdecydowania o istotnych sprawach ich dotyczących, takich jak wybór szkoły, zawodu, leczenia. Zakres sprawowania władzy rodzicielskiej określa zatwierdzona przez Sąd ugoda z dnia 9 sierpnia 2013r., zgodnie z którą odwołujący ma prawo do spotykania się z synami w każdy drugi i czwarty weekend miesiąca od piątku od godziny 17.00 do niedzieli do godziny 16.00, w okresie letnim każdego roku jeden miesiąc letni, w okresie ferii zimowych każdego roku jeden tydzień wolny od nauki, w okresie Świąt Bożego Narodzenia i Świąt Wielkanocnych każdego roku – jeden z dwóch dni świątecznych, a nadto w terminach każdorazowo ustalonych przez oboje rodziców.
Wskazując na art. 5 ust. 2 ustawy odwołujący zażądał przyznania świadczenia wychowawczego proporcjonalnie do sprawowanej opieki na dziećmi, gdyż jego zdaniem wskazany sposób wykonywania przez niego opieki odpowiada pojęciu opieki naprzemiennej, a obaj synowie wchodzą w skład jego rodziny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium odniosło się do treści prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...], w którym rozwiązując małżeństwo odwołującego i A.F. Sąd powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad wspólnymi dziećmi stron - małoletnim A. i M.- ich matce. Ojca dzieci obciążył natomiast obowiązkiem alimentacyjnym.
Przywołując treść art. 2 pkt 16 ustawy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że rodzina w rozumieniu tego przepisu oznacza odpowiednio następujących członków rodziny - małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162), przy czym do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Natomiast w przypadku, gdy dziecko rodziców rozwiedzionych, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną – dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodziny obydwojga rodziców.
Mając na względzie treść wyroku Sądu Okręgowego Kolegium uznało, że małoletni A. i M.F. nie wchodzą w skład rodziny odwołującego. Jego rodzina składa się natomiast z trzech osób – odwołującego, jego konkubiny, V.S. i ich wspólnego dziecka K.F., która jest pierwszym dzieckiem w tej rodzinie. Przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę K. uzależnione jest zatem od spełnienia kryterium dochodowego przez odwołującego.
Po przywołaniu brzmienia art. 2 pkt 2 ustawy organ odwoławczy stwierdził, że istotnym dla obliczenia dochodu strony jest dochód uzyskany w roku poprzedzającym okres na jaki ustalone jest prawo. Biorąc pod uwagę dochód rodziny uzyskany w 2014r., a to kwotę 53 324,57 zł odliczono od niego świadczenia alimentacyjne na rzecz A. i M.F., do czego uprawniał organ art. 3 ustawy. Na podstawie uzyskanej kwoty, a to kwoty 42 524, 57 zł wyliczono miesięczny dochód rodziny. Dochód ten pomniejszono o dochód utracony przez V.S., a to o kwotę 422,60 zł. W ten sposób obliczony dochód na osobę w rodzinie odwołującego wyniósł 1040,37 zł, a więc dochód przekraczający kryterium dochodowe uprawniające do wnioskowanego świadczenia.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.F., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił organowi błędną wykładnię art. 2 pkt 16 ustawy poprzez przyjęcie, że jego synowie A. i M. z nie zaliczają się do członków rodziny skarżącego oraz art. 95 § 5 i art. 96 § 1 K.r.i o. poprzez przyjęcie, że skarżący nie sprawuje opieki nad swoimi małoletnimi synami.
Zarzucono nadto naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. ze względu na brak rozpatrzenia całokształtu zabranego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu sprawy, a w tym treści uzasadnień decyzji oby organów oraz odwołania, skarżący uznał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako stanowisko contra legem.
Zdaniem skarżącego sprawowana przez niego opieka nad synami ma charakter opieki naprzemiennej, a zatem organ powinien zastosować art. 5 ust. 2 ustawy i wyliczyć kwotę świadczenia wychowawczego proporcjonalnie do liczby dni, w czasie których sprawuje on opiekę nad dziećmi, a to 126 dni w ciągu roku. Kwota świadczenia wynosi zatem 4 140 zł w wymiarze rocznym.
W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Kolegium podtrzymało zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko nie widząc podstaw prawnych do uwzględnienia argumentów skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej jako "P.p.s.a.", sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa procesowego, o istotnym znaczeniu dla kontrolowanego rozstrzygnięcia, a także w przypadku naruszenia prawa materialnego.
Kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu uchybień, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Wniosek skarżącego inicjujący postępowanie administracyjne zakończone kontrolowaną decyzją zasadnie rozpatrzony został z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195) dotychczas określonej jako "ustawa". Akt ten reguluje bowiem warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady jego przyznawania i wypłacania.
Skarżący domagał się przyznania świadczenia wychowawczego na trójkę swoich dzieci (dwóch synów i córkę) traktując wszystkie z tych dzieci jako wchodzące w skład jego rodziny.
Odmiennie natomiast organ ocenił stan faktyczny sprawy przyjmując, że wniosek skarżącego można było rozpatrzyć wyłącznie jako wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na rzecz pierwszego dziecka w rodzinie. Synowie skarżącego nie wchodzą bowiem w skład rodziny skarżącego.
Ta kluczowa kwestia sporna wymaga dla jej rozwiązania przede wszystkim odpowiedzi na pytanie czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy rodzina skarżącego, w rozumieniu przepisów ustawy, obejmuje również jego małoletnich synów – A.i M. Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy, rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny - małżonków, rodziców i dzieci lub opiekunów faktycznych dzieci oraz zamieszkujące wspólnie z nimi i pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia.
Jak wynika z przedstawionej regulacji prawnej, jednym z koniecznych warunków pozwalających zaliczyć do rodziny dzieci jest wspólne ich zamieszkiwanie z rodzicami czy opiekunami prawnymi.
Za niesporne przyjąć trzeba, że małżeństwo skarżącego z matką małoletnich synów zostało rozwiązane na mocy wyroku Sądu Okręgowego w K. Wydział [...] Rodzinny z dnia 28 lutego 2007r. sygn. akt [...] i rozwiedzeni małżonkowie nie zamieszkują wspólnie.
W takiej sytuacji wspólne dzieci skarżącego, co do zasady, mogą być zaliczone tylko do jednej z rodzin – rodziny w skład której wchodzi matka i jej synowie - względnie rodziny utworzonej przez skarżącego i synów. O tym, czy będzie to rodzina ojca, czy matki dzieci, przy uwzględnieniu przywołanego wyżej art. 2 pkt 16 ustawy, decyduje fakt, z którym z rodziców dziecko faktycznie zamieszkuje i na czyim pozostaje utrzymaniu. Możliwość zaliczenia dziecka (pozostającego pod opieką naprzemienną) do rodziny wiąże się z miejscem zamieszkania dziecka w rozumieniu kodeksu cywilnego.
Od zasady, zgodnie z którą możliwość zaliczenia dziecka do rodziny związana jest z miejscem jego zamieszkania ustawodawca przewidział wyjątek, o którym mowa w art. 2 pkt 16 in fine ustawy. Stwierdza się tam bowiem, że w przypadku ustanowienia dla dziecka rodziców rozwiedzionych (pozostających w separacji lub rozłące) opieki naprzemiennej obojga rodziców, dziecko takie zaliczane jest do obu rodzin – zarówno matki jak i ojca. Ustawodawca zezwolił na odstępstwo od zasady uznawania danego dziecka za członka jednej rodziny w sytuacji, gdy opieka naprzemienna obojga rodziców ustanowiona została na mocy orzeczenia sądu.
Brak spełnienia się warunku wspólnego zamieszkiwania skarżącego wraz z jego synami A. i M. nie był sporny w sprawie, a jak wynika z akt sprawy, a także z treści skargi, skarżący wywodził swoje prawo do świadczenia wychowawczego z faktu sprawowania opieki nad synami w sposób naprzemienny z ich matką.
W przedstawionym przez skarżącego wyroku rozwodowym Sąd powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad synami A. i M. ich matce. Ponadto skarżący przedłożył dwie ugody zawarte przed Sądem Rejonowym w K. Zgodnie z treścią pierwszej ugody z dnia 9 maja 2012r. skarżący zobowiązał się do przekazywania na rzecz obu synów po 450 zł miesięcznie tytułem alimentów. Na mocy drugiej ugody z dnia 9 sierpnia 2013r. skarżący i matka małoletnich dzieci – A. i M. w sposób szczegółowy uregulowali kontakty małoletnich z ich ojcem (skarżącym) wskazując, że odbywać się one będą co drugi weekend od piątku do niedzieli, w okresie wakacji letnich (1 miesiąc), jak też w okresie ferii zimowych i świat (Bożego Narodzenia i Wielkanocnych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne rozważyć, czy treść w/w wyroku i ugody sądowej pozwala uznać opiekę sprawowaną przez rodziców małoletnich A. i M. za opiekę sprawowaną naprzemiennie.
Termin "opieka naprzemienna" nie posiada definicji legalnej ani w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ani też w innym akcie prawnym.
W procedurze cywilnej stosowanej w sprawach ze stosunków pomiędzy rodzicami i dziećmi ustawodawca, w przypadku braku porozumienia między rodzicami o istotnych sprawach dziecka, przewiduje możliwość orzeczenia, w którym sąd określi, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach. Tak też, zdaniem Sądu, należy rozumieć sprawowanie opieki naprzemiennej, o której mowa w art. 2 pkt 16 in fine ustawy, a która różni się właśnie tym elementem od kontaktów jakie utrzymują rodzice rozwiedzieni z dziećmi pozostającymi pod stałą opieką sprawowaną wyłącznie przez drugiego rodzica.
Przede wszystkim sprawowanie opieki naprzemiennej nad dzieckiem przez jednego z rozwiedzionych (pozostającego w separacji, czy rozłące) rodzica na przemian z drugim rodzicem jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy każdemu z rodziców przysługuje pełna władza rodzicielska. Polega na wykonywaniu przez każdego z rodziców w określonym, powtarzającym się okresie pełnej pieczy nad dzieckiem. Każdy z rodziców zobowiązany jest zapewnić dziecku w swoim miejscu zamieszkania odpowiednie miejsce do snu i wypoczynku, zapewnić warunki do przygotowywania się do nauki czy zabawy, zapewnić systematyczne posiłki, organizowanie czasu wolnego, utrzymywać wymagane kontakty z przedszkolem czy szkołą i organizować ewentualne doprowadzanie i odbiór z takiej placówki, w razie potrzeby zorganizować właściwą opiekę medyczną. Jest to zatem systematyczne wykonywanie przez każdego z rodziców, w okresach uzgodnionych, w miarę proporcjonalnych co do długości, wszelkich niezbędnych czynności wymaganych w codziennym życiu prawidłowo wychowywanego dziecka. Dziecko natomiast posiada faktycznie dwa miejsca stałego pobytu.
Przedstawiony przez skarżącego plan kontaktów z jego synami nie odpowiada w opinii Sądu pojęciu naprzemiennej opieki. Faktyczne miejsce stałego pobytu dzieci jest u ich matki i tam mieści się ich centrum życiowe.
Z przedstawionych względów Sąd podziela zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko co do braku możliwości uznania synów skarżącego jako dzieci wchodzących w skład jego rodziny, a w konsekwencji braku możliwości uznania, że świadczenie wychowawcze należne jest skarżącemu bez względu na wysokość dochodu uzyskiwanego w jego rodzinie.
Ustalenia niezbędne dla przyznania świadczenia wychowawczego na córkę skarżącego traktowanego jako pierwsze dziecko w jego rodzinie, odnoszące się do dochodu rodziny nie były kwestionowane w skardze, ani też w toku postępowania administracyjnego.
Kontrolując z urzędu postępowanie w powyższym zakresie Sąd uznaje za zgodne z obowiązującym prawem obliczenia dochodu trzyosobowej rodziny skarżącego, w wyniku których organ ustalił, że w przeliczeniu na osobę w rodzinie dochód ten przekracza kryterium dochodowe wyznaczone jako kwota 800 zł. Zatem, stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy, odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego również na córkę K. Przepis ten bowiem stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł.
Skoro skarga okazała się niezasadna, orzeczono o jej oddaleniu po myśli art. 151 P.p.s.a.