Uzasadnienie
Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Jeleśnia nr VI/52/2011 z dnia 20 maja 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Jeleśni oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 8 lipca 2011 r.
W skardze podniósł zarzut rażącego naruszenia art. 9a pkt. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez:
- - wskazanie w Rozdziale II pkt 1 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie (dalej: Zespół),
- - określenie w Rozdziale II pkt 1 przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu z powodu prawomocnego skazania wyrokiem sądu, za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego,
- - powierzenie w Rozdziale III pkt 4 Zespołowi Interdyscyplinarnemu opracowywania jego regulaminu organizacyjnego.
Ze względu na rażące naruszenie prawa Prokurator zażądał jej unieważnienia w tym zakresie.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.). Stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Podniósł, iż analiza postanowień uchwały wskazuje, że jej pkt 1 i ust. 3.5. lit.e Rozdziału II oraz pkt. 4 Rozdziału III załącznika, rażąco naruszają przepis 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny i należy do kategorii aktów wykonawczych, odnosi się bowiem do wszystkich osób, zamieszkałych na terenie gminy. Jako normatywny akt wykonawczy, będący aktem prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów w zgodzie z art. 94 Konstytucji.
Upoważnienie Rady Gminy do określenia w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zawiera art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
W kwestionowanym zapisie pkt 1 Rozdziału II załącznika Rada Gminy Jeleśnia szczegółowo określiła skład Zespołu, podczas gdy zgodnie z normą kompetencyjną, zawartą w art. 9a ust. 15 ustawy, powinna była uregulować jedynie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przytoczona delegacja ustawowa nie przyznaje Radzie Gminy kompetencji do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach Zespołu.
W świetle art. 9a ust. 2 ustawy zespół interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy i to on określa jego skład stosując bezpośrednio przepisy ustawowe i działając w oparciu o porozumienia zawierane ze wskazanymi w ustawie podmiotami. Wobec tego radzie gminy nie przysługują jakiekolwiek kompetencje do określenia w sposób wiążący składu Zespołu.
W Rozdziale II pkt 3.5 lit.e załącznika do Uchwały, jako przesłankę odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego, wskazano prawomocne skazanie wyrokiem sądu, za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Także i w tym przypadku analiza przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wskazuje, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, ponieważ może ona uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Ponadto, ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego.
Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Rada Gminy Jeleśnia, przyjmując de facto wymóg niekaralności członka Zespołu, sformułowała pośrednio kwalifikacje personalne, niezbędne do pełnienia obowiązków członka zespołu interdyscyplinarnego, czego nie sposób pomieścić w zakresie "trybu" czy też "sposobu" odwoływania członków. Kompetencje wynikające z tych pojęć odnoszą się bowiem do procedury, czyli procesu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, w żadnym zaś razie nie upoważniają do wprowadzenia przy okazji określania trybu i sposobu odwoływania przesłanek ograniczających lub wykluczających członkostwo w zespole interdyscypli -narnym. Ponieważ takie postanowienia uchwały nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego, muszą być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa.
W Rozdziale III pkt 4 załącznika do Uchwały Rada Gminy Jeleśnia powierzyła Zespołowi opracowanie jego regulaminu organizacyjnego, co stanowi niedopuszczalną subdelegację, skoro według art. 9a ust. 15 ustawy określenie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu należy do rady gminy. W związku z powyższym działanie Rady Gminy nie mieści się w ramach przekazanego upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a pkt. 15.
Zaskarżone przepisy uchwały podjęte zostały z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co oznacza, że wskazane zapisy istotnie naruszają prawo, a tym samym uchwała jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jeleśnia podzielił stanowisko Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej wnosząc o stwierdzenie nieważności pkt 1 i pkt 3 ust. 3.5. lit.e Rozdziału II oraz pkt. 4 Rozdziału III załącznika do zaskarżonej uchwały. Następnie w piśmie z dnia 9 kwietnia 2015 r. Wójt Gminy Jeleśnia poinformował, że w dniu 23 marca 2015 r. Rada Gminy Jeleśnia podjęła uchwałę nr VI/52/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Jeleśni oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w której dostosowała się do zaleceń Prokuratury podniesionych w skardze z dnia 30 czerwca 2014 r. W związku z powyższym, zdaniem organu, zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania sądowego.
Prokuratura Okręgowa w Bielsku-Białej w piśmie z dnia 28 kwietnia 2015 r. podtrzymała skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Przedmiotem kontroli Sądu jest załącznik do uchwały Rady Gminy w Jeleśni Jeleśnia nr. VI/52/2011 z dnia 20 maja 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Jeleśni oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, którego podstawę prawną stanowi delegacja ustawowa zawarta w art. 9a pkt.15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz.1493 ze zm., dalej: ustawa).
Zgodnie z art. 9a pkt. 15 ustawy rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Wskazany przepis, stanowiący upoważnienie do podjęcia aktu prawa miejscowego, określa nie tylko kompetencje rady gminy do uregulowania wskazanej w delegacji kwestii, ale wyznacza też granice takiego upoważnienia. Zważywszy na to, że po myśli art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przekroczenie granic upoważnienia traktować trzeba jako istotne naruszenie prawa. Oznacza to bowiem, iż rada gminy wykracza poza zakres przyznanych jej kompetencji prawotwórczych, obejmując swoją regulacją sprawy, co do których nie dysponuje umocowaniem ustawodawcy.
Nie budzi wątpliwości, że w przypadkach wskazanych w skardze Prokuratora Rada Gminy Jeleśnia wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy. Nie miała bowiem kompetencji do wskazania w Rozdziale II pkt 1 załącznika do Uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie (dalej: Zespół), określenia w Rozdziale II pkt 1 przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu z powodu prawomocnego skazania wyrokiem sądu, za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, jak również do powierzenia w Rozdziale III pkt 4 Zespołowi Interdyscyplinarnemu opracowywania jego regulaminu organizacyjnego.
Wobec powyższego zaskarżona do tutejszego Sądu uchwała we wskazanym zakresie w sposób istotny narusza przepis określając zakres delegacji ustawowej tj. art. 9a ust. 15 ustawy, a co za tym idzie w tej części podlega stwierdzeniu nieważności.
Wójt Gminy Jeleśnia uznał za zasadne stanowisko Prokuratury wyrażone w skardze i wyraził pogląd, że wobec podjęcia przez Radę Gminy Jeleśnia w dniu 23 marca 2015 r. uchwały nr VI/52/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Jeleśni oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w której dostosowano się do zaleceń Prokuratury podniesionych w skardze, zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania sądowego. Odnosząc się do wniosku organu o umorzenie postępowania w związku z podjęciem przez Radę Gminy Jeleśnia w dniu 23 marca 2015 r. uchwały, w której dostosowano się do zaleceń Prokuratury wyrażonych w skardze podkreślić należy, że wskazana zmiana nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie. Ze względu na okoliczność, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jej podjęcie w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez sąd administracyjny (art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Odmienne są bowiem skutki prawne zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności. Zmiana uchwały przez radę gminy oznacza bowiem nadanie nowego brzmienia określonego przepisu uchwały ze skutkiem od daty uchwalenia (ex nunc), podczas gdy stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nie została w ogóle podjęta. Ta zasadnicza różnica między skutkami prawnymi zmiany aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie ma podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, CBOIS).
Wykazanie wadliwości mają charakter istotnego naruszenia prawa, gdyż wykraczają poza kompetencje wyznaczone delegacją ustawową. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.