Uzasadnienie
Pismem z [...] r. nr [...] Gmina W. została poinformowana o odmowie przyznania jej przez Samorząd Województwa Śląskiego pomocy na realizację operacji "[...], o którą ubiegała się we wniosku o przyznanie pomocy dla operacji typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich, objętego PROW na lata 2014-2020 na kwotę [...] zł.
Jako podstawę prawną odmowy przyznania pomocy organ wskazał art. 35 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349 i 1888 oraz z 2016 r. poz. 337, dalej ustawa o wspieraniu rozwoju), a jako przyczynę odmowy przyznania pomocy § 11 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1182 ze zm., dalej rozporządzenie wykonawcze), gdyż pomoc może być przyznana na realizację operacji, która uzyskała co najmniej 12 punktów a wniosek Gminy W. uzyskał pkt 11. Wskazany akt został podpisany przez p.o. zastępcę Dyrektora Wydziału Terenów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa.
Pismem z [...] r. Gmina wezwała Samorząd Województwa do usunięcia naruszenia prawa przez zmianę powyższego rozstrzygnięcia i przyznanie jej pomocy na realizację wskazanego zadania inwestycyjnego, gdyż w jej ocenie wniosek winien uzyskać 15 punktów. Do wezwania załączyła oświadczenie Wójta Gminy W. z [...] r. o liczbie podłączonych gospodarstw domowych, która odpowiada liczbie podłączeń kanalizacyjnych.
Pismem z [...] r. Gmina W. została poinformowana przez Urząd Marszałkowski, że jej wniosek został rozpatrzony negatywnie, gdyż nie znaleziono podstaw do zmiany dotychczasowej oceny i przyznanych punktów. Podkreślono, że we wniosku brak jest "liczby przyłączonych gospodarstw domowych", gdyż wnioskodawca przedstawił tylko liczbę przyłączy kanalizacyjnych i liczbę podłączonych budynków, co nie jest tożsame z liczbą gospodarstw domowych.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem Zarządu Województwa wyrażonym w piśmie z [...] r. Gmina wniosła skargę do tut. Sądu wnosząc o uchylenie niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia jako wydanego z naruszeniem prawa, a to;
- - art. 14 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez jego niezastosowanie, chociaż Gmina spełniła warunki pozyskania wnioskowanych środków,
- - art. 27 ust. 1 tej ustawy przez zaniechanie jego zastosowania i nie poinformowanie wnioskodawców w ogłoszeniu o konkursie, jakie dokumenty będą wymagane aby uznać, że kryterium regionalne decydujące o przyznaniu pomocy są spełnione, a także nie uznanie treści zapisów przedstawionych we wniosku – formularzu (rubryka 6.2 "liczba planowanych przyłączy kanalizacyjnych"), zaniechanie traktowania tego pojęcia jako synonimu "liczba przyłączy gospodarstw domowych do sieci kanalizacyjnej sanitarnej", co narusza zasadę działania jednostek samorządu terytorialnego na podstawie prawa,
- - § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego oraz ust. 4, § 9 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia poprzez żądanie wykazania w rubryce 6.2 liczby planowanych przyłączy kanalizacyjnych a następnie wykazywanie, że wniosek nie zawiera żądanych danych,
- - § 11 ust. 5 pkt 12 lit. b oraz ust 4 a także § 9 pkt 1 i pkt 2 oraz § 8 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego przez ich niezastosowanie i nie przyznanie Gminie W. 4 punktów, w sytuacji wykazania 129 przyłączy kanalizacyjnych jako synonimu przyłączonych gospodarstw domowych,
- - § 11 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego przez jego niezastosowanie i w konsekwencji, że wniosek Gminy uzyskał tylko 11 pkt i nie uzyskał wymaganego minimum pkt 12 uprawniającego do dofinansowania,
- - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez błędne jego zastosowanie i odmowę przyznania pomocy pomimo spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich warunków do jej przyznania. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Gmina podkreśliła, że w jej przypadku ilość wykazanych przyłączy kanalizacyjnych pokrywa się z liczbą gospodarstw domowych i z tej racji winna uzyskać dodatkowe 4 pkt. Wyjaśniła to w piśmie z [...] r., czego organ nie uwzględnił. Pominął również treść wniosku i załączone do niego dokumenty z których informacja ta wynika, jak mapy i pozwolenie na budowę czy "Analiza efektywności kosztowej". Dokumenty te potwierdzają jednoznacznie, że wniosek dotyczy budynków mieszkalnych i liczba przyłączy kanalizacyjnych odpowiada liczbie gospodarstw domowych.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi przywołując obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne i akcentując, że "jeżeli wniosek o przyznanie pomocy lub dołączone do niego dokumenty nie zawierają danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za dane kryterium, nie przyznaje się punktów za to kryterium". Taka sytuacja wystąpiła w przypadku wniosku Gminy W. i organ odstąpił od przyznania punktów za kryterium ilościowe przyłączenia gospodarstw domowych.
Na rozprawie 19 stycznia 2018 r. Gmina podtrzymała dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., w skrócie ppsa), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie przewidują inaczej. Innymi słowy sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak zawiązany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołana podstawą prawną. Orzekanie – w myśl art. 135 tej ustawy, następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Stosownie do art. 146 ppsa sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa uchyla ten akt, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), wykazała bowiem, że zaskarżony akt nie odpowiada wymogom prawa.
Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie dostrzec, że poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie jest sporządzone na druku urzędowym Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego i wskazuje się w nim Województwo Śląskie jako podmiot podejmujący rozstrzygnięcie. Pod wskazanym pismem znajduje się podpis Zastępcy Dyrektora Wydziału Trenów Wiejskich.
Nie ma też wątpliwości, że zaskarżony akt został wydany na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, który stanowi że w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 li. B, pkt 4, 5, 6, lit. d, pkt 7 i 14 podmiot właściwy w sprawie przyznania pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Przy czym w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (art. 27 pkt 1), jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2), udziela stronom, na ich żądania niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3), zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się (pkt 4).
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy, zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2). W postępowaniu o przyznanie pomocy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 4 ustawy). Pomoc jest przyznawana osobie fizycznej (...(, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Pomoc przyznawana jest na wniosek (art. 22), zgłoszony w terminie zakreślonym ogłoszeniem lub przepisach wykonawczych (art. 23), który powinien być rozpatrzony w terminie nie dłuższym niż niezbędny do należytego wyjaśnienia sprawy (art.24).
Szczegółowe warunki przyznawania pomocy na poszczególne działania określa minister właściwy do spraw rozwoju wsi, w drodze rozporządzenia (art. 45 ust. 1 pkt 1 lit. b), w tym, szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwrotu pomocy w ramach poszczególnych działań, (...) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy.
Wracając do meritum należy wskazać, że Gmina W., na stosownym formularzu złożyła wniosek o przyznanie pomocy na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z ulepszeniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020". Wniosek został opracowany na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 lipca 2016 r., wydanego na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wpłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" (...).
W § 1 pkt 1-3 rozporządzenia wskazano, że określa ono formę i tryb składania wniosków (...), szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski, kryteria wyboru operacji. Pomoc jest przyznawana na operacje z zakresie budowy lub wyposażenia obiektów budowlanych służących do zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz zakup i montaż urządzeń oraz instalacji kanalizacyjnych lub wodociągowych (§ 2), może ubiegać się o nią gmina (§ 3 pkt 1), itd.
Postępowanie w sprawie przyznania pomocy prowadzi właściwy organ samorządu województwa, załatwianie spraw związanych z przyznaniem pomocy może być dokonywane przez upoważnionych przez właściwy organ samorządu województwa pracowników urzędu marszałkowskiego albo wojewódzką samorządowa jednostkę organizacyjna (samorządową jednostkę). Upoważnienie zostaje umieszczone na stronie internetowej urzędu marszałkowskiego (§ 7). Sąd nie powziął wątpliwości w tej kwestii. Właściwy organ udostępnia formularz wniosku o przyznanie pomocy (§ 8 pkt 4). Dalej wskazuje, że wniosek o przyznanie pomocy zawiera niezbędne dane, do jej przyznania, a w szczególności informacje o dołączonych do wniosku dokumentach potwierdzających spełnienie warunków przyznania pomocy (§ 9 ust.1 pkt 8). Do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się dokumenty niezbędne do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy albo ich kopie, których wykaz zawiera formularz wniosku o przyznanie pomocy (§ 9 ust.2).
O kolejności przysługiwania pomocy decyduje suma uzyskanych punktów przyznanych na podstawie kryteriów wyboru operacji oraz kryteriów dotyczących specyfiki regionu określonych dla poszczególnych województw (§ 11 ust.1). Jeżeli dane zawarte we wniosku o przyznanie pomocy i dokumentach dołączonych do wniosku są rozbieżne, punkty przyznaje się na podstawie danych zawartych w załączonych dokumentach (§ 11 ust.2). Pomoc może być przyznana na realizację operacji, która uzyskała co najmniej 12 pkt, wg punktacji określonej w § 11 ust. 4 i 5 rozporządzenia. Niezwłocznie po przyznaniu punktów właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości na stronie internetowej urzędu marszałkowskiego (...) listę, która zawiera informację o kolejności przysługiwania pomocy (§ 13 ust. 1). Lista zawiera liczbę przyznanych punktów. Po podaniu do publicznej wiadomości listy, właściwy organ przeprowadza kontrolę administracyjną wniosków o przyznanie pomocy podmiotów umieszczonych na tej liście w zakresie spełnienia warunków przyznania pomocy. Lista podlega aktualizacji po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej (§ 15).
Sąd przywołał regulacje prawną dotyczącą oceny wniosku, ponieważ w piśmie z [...] r. Urząd Marszałkowski poinformował Gminę W. o uzyskanej punktacji łącznej oraz za poszczególne kryteria. Wynika z niej, że Gminie przyznano 0 pkt za liczbę przyłączonych gospodarstw domowych do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej objętych operacją, gdyż do wniosku nie dołączono dokumentów niezbędnych do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy, tj. potwierdzających liczbę przyłączonych gospodarstw domowych. Argument ten powtórzono w piśmie z [...] r., skierowanym do Gminy W. na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy.
Dokonując analizy wniosku należy wskazać, że spór dotyczy pozycji pkt. 6.2 formularza "Charakterystyka planowanej operacji", gdzie wpisano pozycję: liczba planowanych przyłączy kanalizacyjnych szt. 129. Zdaniem organu jest to zapis nieprawidłowy bowiem winien być uzupełniony o zapis "gospodarstw domowych". Gmina uważa te zapisy za równoważne a zarzut za chybiony w zestawieniu tej pozycji z pkt 6.4.b oraz 6.5 formularza oraz załączonymi do wniosku dokumentami, jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mapy i szkic sytuacyjny oraz rysunki charakterystyczne dotyczące umiejscowienia operacji, pozwolenie wodnoprawne i wykaz działek. Wskazuje również na zapisy w "Analizie efektywności kosztowej" (str.
- 8) o liczbie podłączonych budynków, co do których mieszkalnego charakteru nie ma wątpliwości w zestawieniu z pozostałymi dokumentami.
Sąd w pełni podziela stanowisko wnioskodawcy i przedwczesność negatywnej oceny dokonanej przez Urząd Marszałkowski w świetle obowiązków ciężących na organie weryfikującym wniosek. Zdaniem Sądu orzekającego organ miał dwie możliwości weryfikacji takiego zapisu formularza. Po pierwsze mógł wezwać wnioskodawcę do jednoznacznego określenia, że przyłącza kanalizacyjne dotyczą 129 gospodarstw domowych lub mając wątpliwości o prawidłowości zapisu dokonać analizy dokumentów dołączonych do wniosku celem wykazania wadliwości zapisu formularza. Inaczej mówiąc wykazania wnioskodawcy, że liczba 129 nie dotyczy przyłączy kanalizacyjnych w gospodarstwach domowych uzasadniałoby dopiero przyznanie innej liczy punktów niż 2 lub 4. Jak wynika z oświadczenia Wójta załączonego do skargi liczba przyłączy kanalizacyjnych dotyczy wyłącznie gospodarstw domowych a zatem liczba przyznanych punktów winna wynosić 4 co powoduje, że wniosek w ogólnej punktacji uzyskuje wymagany próg 12 punktów uzasadniających ujęcia wnioskodawcy na liście beneficjentów pomocy.
Nie jest też uzasadnione twierdzenie organu przywołane wyżej z pisma z [...] r. o braku dokumentów potwierdzających rzetelność zapisu wniosków formularza. Należy bowiem wskazać, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy o tożsamości zapisów ilości przyłączy kanalizacyjnych z ilością gospodarstw domowych organ weryfikujący wniosek nie wskazał aby zapis ten był nieprawidłowy i nie znajdował potwierdzenia w załączonych dokumentach, na które powoływał się wnioskodawca. Sąd nie podziela tego stanowiska organu, gdyż w aktach sprawy znajduje się plan zagospodarowania przestrzennego oraz mapy, z których jednoznacznie wynika charakter zabudowy kanalizowanego terenu.
Również decyzji nr [...] zmienionej decyzją nr [...] pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej ciśnieniowej – etap II w G. wynika jakie obejmuje ono ulice i jakich rodzajów oraz kategorii obiektów budowlanych dotyczy. Stąd należy wskazać, ze dokonując wstępnej oceny wniosku organ uchybił ciążącym na nim z mocy art. 27 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, uzupełnionych art. 7 i art. 77 kpa obowiązków wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mógł również zweryfikować swoje ustalenia w ramach kontroli wniosku po zgłoszeniu zastrzeżeń przez wnioskodawcę. Dysponując wskazanymi dokumentami organ tego nie uczynił ani tez nie zaprzeczył, że informacje te w dokumentach załączonych do wniosku są zawarte. Działanie takie wskazują na pominięcie przez organ zapisu § 11 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, jak również pominięcie celu dla którego został on przez ustawodawcę wprowadzony.
Wskazuje on jednoznacznie, że przedmiotem oceny jest nie tylko wniosek ale również dokumenty w nim wskazane i do niego załączone. To wniosek i te dokumenty łącznie mają potwierdzać spełnienie przez wnioskodawcę kryterium uprawniających do uzyskania pomocy. Same zapisy, w tym niepełne formularza wniosku nie przesądzają o jego wadliwości. Jeżeli z wniosku i dokumentów wynika, że wnioskodawca nie spełnił wymaganych kryteriów pomocowych, dopiero wtedy uzasadniona jest odmowa ujęcia wnioskodawcy na liście beneficjentów środków pomocowych.
Przeprowadzone powyżej rozważania i stwierdzone uchybienia w działaniu Instytucji Zarządzającej potwierdzają zasadność wniesionej skargi i konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Przeprowadzone powyżej rozważania w sposób czytelny wskazują na wadliwość dokonanej oceny wniosku i zaniżenie jego punktacji, która skutkowała odmową przyznania wnioskowanej przez Gminę W. pomocy. Zarząd Województwa uchybił obowiązkowi prawidłowej oceny wniosku, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 4, art. 14 i art. 27 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz przepisów wykonawczych - § 11 pkt 2 rozporządzenia z 14 lipca 2016 r.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż skarżąca była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (adwokata) a uiszczony wpis wynosił 200 zł.