Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa) a także art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1-2, art. 5 ust. 1 ustawy 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm., dalej ustawa o pomocy państwa, a także: ustawa lub u.p.p.w.dz.), oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowań w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (tekst jedn.
Dz.U. z 2017 r., poz. 1465 ze zm.) — po rozpatrzeniu sprawy z odwołania E.S. (dalej strona, skarżąca) od decyzji Burmistrza Miasta I. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko G. S. (dalej: syn, dziecko strony) — decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.
Argumentując rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń wskazując prawne regulacje przedmiotu, w tych ramach — po zaakceptowaniu ustaleń dokonanych przez organ pierwszoinstancyjny — odnotował, że organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek strony z dnia 08 kwietnia 2016 r., w którym wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W składzie rodziny wpisała siebie i syna. Zaznaczył przy tym, że organ pierwszoinstancyjny stwierdził, że strona nie spełnia warunków do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, gdyż niespełnione jest kryterium dochodowe uprawniające do przyznania tego świadczenia. Ustalając dochód rodziny strony uzyskany w roku 2014 r. podał, że strona od 02 grudnia 2013 r. do 30 czerwca 2014 r. pracowała na podstawie umowy zlecenia w A w I. dochód osiągnięty z tego tytułu w roku bazowym, czyli w 2014 uznał za dochód utracony zgodnie z art. 2 pkt. 19 c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Wskazał także, że w roku tym (2014) strona pracowała na podstawie umowy zlecenia w B, a także pobierała zasiłek chorobowy. Dochód z tego tytułu również uznał za dochód utracony zgodnie z art. 2 pkt. 19 c, f ustawy. Do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego przyjęto dochody z otrzymywanej renty rodzinnej. W roku 2014 strona uzyskała dochód w kwocie 19.105,27 zł (dochód -20.815,84zł, proporcjonalny podatek z renty - 1710,57 zł, składki na ubezpieczenie społeczne, składki na ubezpieczenie zdrowotne). Nadto strona w 2014 r. osiągnęła również dochody nieopodatkowane z tytułu stypendium socjalnego w kwocie 785,46 zł. Łącznie dochody rodziny strony w 2014 r. wyniosły 19.890,73zł, miesięcznie 1657,57 zł, a w przeliczeniu na 2 osoby w rodzinie 828,79 zł. Zaakcentował, że prawo do stypendium socjalnego ustalono na okres od 01 września 2013 r. do 30 czerwca 2014 r.
Od decyzji tej strona odwołała się wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Stwierdziła, że stypendium socjalne, które wliczono do dochodu rodziny powinno być uznane za dochód utracony, ponieważ było przyznane jednorazowo na okres 10 miesięcy.
Organ drugoinstancyjny uznał, że prawidłowo organ pierwszoinstancyjny stwierdził, że strona nie spełnia kryterium dochodowego do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko i zasadnie odmówił przyznania stronie prawa do tego świadczenia. Odnosząc się do twierdzeń strony, że stypendium socjalne które otrzymywała w 2014 r. winno zostać uznane za dochód utracony, wskazał, że w katalogu dochodów utraconych określonym w art. 2 pkt. 19 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie zostało ono uwzględnione. Wyrażając przy tym zrozumienie trudnej sytuacji strony podniósł, iż nie może podjąć rozstrzygnięcia wbrew obowiązującemu prawu, akcentując, przy tym, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem.
W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca, nie konstruując w jej petitum odrębnych zarzutów, powtórzyła argumenty przytoczone w odwołaniu wskazała — co do istoty — że wadliwie organ odwoławczy zaakceptował dokonaną przez organ pierwszej instancji wykładnię art. 2 pkt 19 oraz art. 2 pkt 20 ustawy albowiem niezasadnie uznał, że stypendium socjalne syna wypłacane mu do 30 czerwca 2014 r. nie stanowi dochodu utraconego. Jej zdaniem spełnia wszytkie wymagane prawem przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia na pierwsze dziecko.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymując stanowisko wyrażone w objętej skargą decyzji oraz powtarzając w pełni zawartą w niej argumentację wskazał, że nie zawiera ona wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.
Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.
Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.
W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Ponieważ stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym nie jest sporny, kwestionowana jest jego ocena, toteż Sąd poczytuje te ustalenia jako własne. W przedmiotowej sprawie, w wyniku rozpoznania wniosku strony skarżącej, organ odmówił przyznania jej prawa do świadczenia wychowawczego, wskazując w uzasadnieniu, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekroczył kryterium ustawowe, tj. 800 zł.
Podkreślenia zatem wymaga, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć zawartych w objętej skargą decyzji stanowiły przepisy wielokrotnie powoływanej powyżej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ale także ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej także uśr). Ustawodawca w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci unormował warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia z odesłaniem w zakresie pojęcia "dochodu", mocą jej art. 2 pkt 1, do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, o czym szerzej poniżej.
Mając jednakże na uwadze zakreślony w sprawie spór nie sposób nie wskazać tak na cel ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jak i określone w niej przesłanki podmiotowo-przedmiotowe, które muszą wystąpić łącznie dla uznania ich wypełnienia. Nie wystarczy bowiem być podmiotem mogącym wystąpić o przedmiotowe świadczenie ale należy być podmiotem, który po wypełnieniu przesłanek przedmiotowych staje się uprawnionym do otrzymania świadczenia wychowawczego normowanego ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wszystkie te elementy ujęte są w art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1 – 3 i art. 5 ust. 1- 4 tej ustawy. Tylko łączne ich odczytanie i odkodowanie zawartych w nich norm czyni zadość prawidłowemu ich zastosowaniu. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 ustawy określił bowiem explicite, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.
Z kolei w ust. 2 ustanowił, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z kolei w ust. 3 unormował, że świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia.
Przy czym w art. 2 pkt 4 ustawy ujął w ramy definicje legalnej pojęcie "dochodu rodziny", stanowiąc, że pod pojęciem tym należy rozumieć sumę dochodów członka rodziny, a w art. 2 pkt 2 tej ustawy określając, że pojęcie "dochód członka rodziny" - oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a.
Powtórzenia i podkreślenia wymaga, czego nie dostrzega strona skarżąca, że w zakresie pojęcia "dochodu" ustawa o pomocy w art. 2 pkt 1 odwołał się do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która w art. 3 pkt 1 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób:
- a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (...), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a),
- b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. b),
- c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit. c).
Zatem mocą art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zasady ustalania dochodu dla celów świadczenia wychowawczego (500+) są takie same jak w przypadku świadczeń rodzinnych. Stosownie zatem do art. 3 pkt 1 lit. c tiret piętnaste ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym stypendia doktoranckie i habilitacyjne przyznane na podstawie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, stypendia doktoranckie określone w art. 200 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, stypendia sportowe przyznane na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2016 r. poz. 176) oraz inne stypendia o charakterze socjalnym przyznane uczniom lub studentom.
To właśnie to źródło, czyli stypendium socjalne przyznane synowi strony zdeterminowało działanie organu, gdyż - jak przyznaje sama strona - miało wpływ na wysokość dochodu jej rodziny, a w konsekwencji zadecydowało o przekroczeniu przez nią kryterium dochodowego. Wolą bowiem ustawodawcy wyrażoną w art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Pojęcie "pierwsze dziecko" oznacza, zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy - jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia; w przypadku dzieci urodzonych tego samego dnia, miesiąca i roku, będącymi najstarszymi dziećmi w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia, pierwsze dziecko oznacza jedno z dzieci wskazane przez osobę, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy.
Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego do dochodu należy doliczyć stypendium socjalne, które — zgodnie z ww. przepisem ustawy o świadczeniach rodzinnych — stanowi dochód. Toteż w sytuacji świadczenia 500plus (+), skoro zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, to zasady ustalania dochodu dla celów świadczenia wychowawczego (500+) są takie same jak w przypadku świadczeń rodzinnych.
Mając to na uwadze Sąd stwierdza, że organy orzekające nie mogły zadośćuczynić żądaniu strony skarżącej i uznać zasadność przyznania jej prawa do świadczenia wychowawczego na jej pierwsze dziecko, gdyż zobowiązane są działać przede wszystkim na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa. Tylko łączne spełnienie wyszczególnionych przez ustawodawcę, a szeroko wskazanych powyżej warunków pozwalałoby na przyznanie racji argumentom strony, co jednakże nie mogło z przyczyn podanych powyżej odnieść oczekiwanego dla niej skutku.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał – z przyczyn wskazanych wyżej – że organy nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego i prawidłowo ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wniosek organu odwoławczego wyprowadzony z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów, więc nie stanowi naruszenia prawa. Sąd ocenił także zupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdził jej zgodność z przepisami prawa. W ocenie Sądu organ administracji dokonał właściwej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jego rozstrzygnięcia, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do prawidłowo też ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Dokonał także prawidłowego dowodzenia, właściwie dokumentując okoliczności mające znaczenia dla przedmiotu rozstrzygnięcia, stosownie do wymogów art. 7 Kpa i art. 77 Kpa. Zgodnie z art. 7 Kpa organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 Kpa obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 Kpa). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Zebrał bowiem wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał analizie oraz dokonał prawidłowej jego oceny, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, dając temu wyraz w należycie uzasadnionej decyzji. Z treści którego wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej wnioskodawcy. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Zdaniem Sądu organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 1 Kpa albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.