Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta M., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4 oraz art. 107 ust. 1 i 4a ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 163) odmówiono A. M. prawa do zasiłku okresowego.
W uzasadnieniu decyzji organ przywołał art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny,
Powołując się na brzmienie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej podkreślono, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w tym przepisie przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Organ zaznaczył nadto, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej mają obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia prac społecznie użytecznych o których mowa w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a także odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Organ stwierdził, że obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej jest wielokrotnie akcentowany w przepisach ustawy o pomocy społecznej, jednak dokładnie nie wskazują jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, a od tej oceny zależy udzielenie świadczenia. Egzekucja obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc społeczna nie może sprowadzać się do rozdawnictwa świadczeń. Z tej przyczyny bierna lub roszczeniowa postawa świadczeniobiorcy, a także brak wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w jego miejscu zamieszkania może stać się przyczyna odmowy przyznania wsparcia.
Jako podstawę odmowy przyznania wnioskodawcy pomocy w postaci zasiłku okresowego organ wskazał brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym, co przejawiało się w braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania.
Podniesiono, że wywiad środowiskowy stanowi podstawowy elementy postępowania wyjaśniającego w sprawie z pomocy społecznej i jest traktowany jako obowiązkowy sposób zbierania informacji o wnioskodawcy. Szczegółowe zasady jego przeprowadzenia uregulowano w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z § 3 ust 3-5 rozporządzenia wynika, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, a pracownik dokonuje obserwacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby mogącej mieć wpływ na prawo do świadczeń, jak również dokonuje analizy i oceny tej sytuacji oraz formułuje wnioski stanowiące planowanie pomocy. Po myśli art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osobę ubiegającą się o świadczenie z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia.
Oceniając zachowanie wnioskodawcy po złożeniu wniosku organ wskazał, że jego aktywność ograniczyła się do złożenia wniosku, nie dążył on do wyjaśnienia swojej sytuacji majątkowej i rodzinnej i starał się uniemożliwić lub znacznie utrudnić pracownikowi socjalnemu wykonywanie określonych w ustawie obowiązków w zakresie ustalania sytuacji finansowej.
W odwołaniu od opisanej decyzji, wnosząc o jej uchylenie A. M. wskazał, iż jego jedynym dochodem jest zasiłek dla opiekuna i wyraził swoje niezadowolenie wobec pracownika socjalnego prowadzącego jego sprawę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. otrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
W ramach ustaleń stanu faktycznego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji podejmował starania w celu wyjaśnienia sytuacji odwołującego o czym świadczy próba przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pod adresem wskazanym przez odwołującego jako adres zamieszkania. Podjęto kilkakrotnie ([...] i [...]r.) próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pod adresem wskazanym we wniosku ale za każdym razem nie zastano strony w domu. Odwołujący w rozmowach telefonicznych przeprowadzanych z pracownikiem socjalnym był informowany o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a mimo tego nigdy nie był obecny pod adresem wskazanym we wniosku. Sytuacja taka miała miejsce zarówno w 2015r. jak też w 2016r.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, że odwołujący nie współpracuje z pracownikiem socjalnym celem ustalenia jego sytuacji finansowej i rodzinnej, a jego postawa jest roszczeniowa, ograniczająca się do składania wniosku o przyznanie świadczenia. Podniesiono, że odwołujący otrzymuje pomoc w formie zasiłku specjalnego opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad matką i ma stałe miejsce zameldowania w miejscu zamieszkania matki.
Wskazano, że konstrukcja art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej daje organom prawo do zastosowania instytucji uznania administracyjnego. Uznanie pozwala na pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji i wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia. Specyfika postępowania wyjaśniającego w sprawie o świadczenia z pomocy społecznej wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy w celu wprowadzenia w swoją trudną sytuację pracownika socjalnego. Nie jest bowiem możliwa jej wszechstronna ocena bez współdziałania przedstawiciela pomocy społecznej i podmiotu ubiegającego się o pomoc. W tym celu ustawodawca wprowadził do ustawy o pomocy społecznej warunek współdziałania, o którym mowa w art. 11 ust. 2, jako jednej z przesłanek udzielenia wsparcia.
Powołując się na stanowisko judykatury Kolegium stwierdziło, że brak podania faktycznego adresu zamieszkania przez osobę starającą się o wsparcie ze strony pomocy społecznej albo przedstawienie organowi mylnych informacji w tym zakresie nie może być traktowane jako współdziałanie z organem w celu przezwyciężenia trudności. Odmowa lub uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania osoby lub rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej.
Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego pod adresem wskazanym jako miejsce zamieszkania, w konsekwencji uniemożliwił ustalenie jego sytuacji faktycznej, co skutkuje odmową wnioskowanego świadczenia.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący stwierdził, że doszło do naruszenia prawa procesowego i materialnego. Organ I instancji nie zauważył bowiem, że skarżący złożył różne wnioski i wydał jedną decyzję.
Ponad powyższe skarżący oświadczył, że podtrzymuje swoje stanowisko i opis przedstawione we wniosku z dnia [...]r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści skargi zauważono nadto, że skarżący złożył trzy różne wnioski, które rozpoznano różnymi decyzjami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.
Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej dalej nazwaną "ustawą".
Przepis ten określa m. in. skutki braku chęci współpracy osoby ubiegającej się o świadczenie w ramach pomocy społecznej.
Jedną z postaci braku takiej współpracy jest uniemożliwienie przeprowadzenia organowi pomocy społecznej rodzinnego wywiadu środowiskowego (por. np. wyroki NSA z dnia 2 października 2008r., sygn. akt I OSK 37/08, z dnia 9 marca 2009r., sygn. akt I OSK 561/08, z dnia 17 listopada 2009r., sygn. akt I OSK 554/09 i z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 59/11).
Na tę właśnie przyczynę powołano się w obu decyzjach odmawiających skarżącemu przyznania wnioskowanego zasiłku okresowego. Obowiązkiem Sądu kontrolującego działanie organów w sprawie było zatem ocenić, czy zasadnie przyjęto, iż w stanie faktycznym sprawy norma ta może mieć zastosowanie.
Na wstępie zauważyć trzeba, że zasadnie odwołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści art. 2 ust. 1 ustawy, który zawiera definicję pomocy społecznej. Z definicji tej wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej. Udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji podmiotów korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, o czym mowa w treści art. 4 ustawy. Norma ta nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu trudności życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do odmowy udzielenia świadczenia.
Podmiot ubiegając się o wsparcie ze środków publicznych powinien mieć zatem świadomość, że pomoc społeczna nie jest bezwzględnym uprawnieniem przysługującym każdemu, kto o nią wystąpi. Spośród wielu potrzebujących, wybór najbardziej legitymowanych do pomocy ze środków budżetowych, należy do organu. Decydujące znaczenie ma tu stan faktyczny sprawy, a w tym możliwości własne beneficjenta i jego zasoby. Dlatego tak ważny jest obowiązek współdziałania stron z organami. Wywiad środowiskowy lub przynajmniej jego aktualizacja w przypadku objęcia danej osoby stałą pomocą, jest bezwzględnym elementem postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji, mocą której nastąpić ma przyznanie środków pomocowych.
Tym samym uniemożliwienie sprawdzenia faktycznych warunków życiowych wnioskodawcy i określenie jego sytuacji osobistej oraz majątkowej w określonych sytuacjach faktycznych może, a nawet powinno być, zakwalifikowane przez organ rozpatrujący sprawę jako odmowa współdziałania z organem. Jest to jedna z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy.
Z art. 107 ustawy i rozporządzenia wykonawczego wydanego przez Ministra Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138 ze zm.) wynika, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału, ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu, jak przesłuchanie strony i jej rodziny, wykorzystanie dokumentów wskazanych w § 8, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę.
Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej, a przede wszystkim w treści § 2 ust. 3 rozporządzenia, nakazującego przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny absolutnie nie kwestionuje ugruntowanego w judykaturze poglądu co do tego, że rodzinny wywiad środowiskowy jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji. Brak możliwości jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonania aktualnej i rzeczywistej oceny sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie, aczkolwiek, jak wynika ze stanowiska judykatury, wywiad nie jest jedynym możliwym dowodem w sprawach w przedmiocie udzielenia pomocy społecznej. W postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy dopuścić także inne dowody z odpowiednim zastosowaniem kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza gdy występują przeszkody w przeprowadzeniu wywiadu. Sytuacja taka może być spowodowana bierną lub negatywną postawą strony postępowania lub innymi przeszkodami (np. nieznane miejsce pobytu zainteresowanego).
Wówczas, w miarę możliwości, należy przeprowadzić wywiad z rodziną osoby zainteresowanej, zebrać dane posiadane z urzędu oraz dopuścić inne możliwe dowody. Dowodem może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, np. zeznania świadków. W orzecznictwie uznano, że prowadzenie dowodów wskazanych w ustawie o pomocy społecznej, które są obowiązkowe, nie wyklucza wcale możliwości posłużenia się innymi dowodami przewidzianymi prawem, skoro celem postępowania jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Tylko takie działanie, tj. polegające na posłużeniu się różnymi środkami dowodowymi, realizuje zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Dopiero po zgromadzeniu wszystkich dostępnych dowodów organ ocenia (art. 77 k.p.a.) czy zostały spełnione przesłanki udzielenia pomocy i na tej podstawie wydaje decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy (por. wyroki NSA z dnia z dnia 27 września 2011r., I OSK 692/11 czy z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3060/14 publ. CBOSA).
Sąd podziela nadto pogląd prezentowany w orzecznictwie co do tego, że negatywny skutek wynikający z braku współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy u podstaw zachowania osoby ubiegającej się o pomoc leży jego zła wola (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Po 775/14 publ. CBOSA).
Z powyższych względów odmowa przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy musi zostać poprzedzona ustaleniem, z jakich przyczyn nie doszło do sporządzenia wywiadu środowiskowego i czy w istocie organ nie posiada niezbędnych informacji, które pozwalają na rozpatrzenie merytoryczne wniosku.
Podkreślić należy bowiem, że odmowa przyznania pomocy społecznej z tytułu uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie jest sankcją z tytułu niezastosowania się strony do ustawowych wymagań. Odmowa świadczenia w sytuacji nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego wynika natomiast z faktu nieposiadania przez organ należytych informacji o sytuacji życiowej, zawodowej, dochodowej czy mieszkalnej wnioskującego o pomoc społeczną i to z jego winy.
Dla wykazania faktu braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym nie jest zatem wystarczające twierdzenie organu, że nie było możliwe przeprowadzenie tego dowodu. Brak wypełnienia obowiązku współdziałania musi być zawiniony, a wiec świadomy, a okoliczność ta musi znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy. Tych standardów nie spełnia ani postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie obu decyzji ani ich uzasadnienie.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji, w którym głównie skupiono się na przedstawieniu treści przepisów ustawy o pomocy społecznej, znajduje się wyłącznie jedno zdanie, które mogłoby ewentualnie służyć wyjaśnieniu przyczyn odmowy przyznania stronie zasiłku okresowego. Brzmi ono następująco - "postawa wnioskodawcy wskazuje, że nie dążył on do jak najszybszego wyjaśnienia swojej sytuacji majątkowej i rodzinnej, a starał się uniemożliwić lub znacznie utrudnić pracownikowi socjalnemu wykonanie określonych w ustawie obowiązków w zakresie ustalenia swojej sytuacji faktycznej."
W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano natomiast, że "organ I instancji podejmował starania w celu wyjaśnienia sytuacji odwołującego, o czym świadczy próba przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pod adresem wskazanym przez odwołującego jako adres zamieszkania. Organ podjął kilkakrotnie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego tj. w dniu [...] i [...]r. ale za każdym razem nie zastał strony w domu". Zauważono, że w rozmowach telefonicznych odwołujący był informowany o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
W aktach administracyjnych znajdują się natomiast wyłącznie dwie notatki służbowe podpisane przez dwóch pracowników socjalnych – z dnia [...] i [...]r., z treści których wynika, że faktycznie osoby podpisane pod notatkami w dniach ich sporządzania udały się do mieszkania odwołującego przy ul. [...] w M. celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i nie zastały go.
Dokumenty powyższe, ani też żaden inny znajdujący się w przedstawionych Sądowi aktach sprawy nie potwierdza faktu zawiadomienia skarżącego o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wątpliwości Sądu co do świadomości skarżącego daty przeprowadzenia wywiadu wynikają także z pisma skarżącego z dnia [...]r. (k. 6 akt administracyjnych), w którym dopominał się przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Zgodzić się można ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w piśmie kierowanym do skarżącego (k. 7 akt administracyjnych) co do tego, że na organie pomocy społecznej nie ciąży obowiązek zawiadamiania osób zainteresowanych o planowanym przeprowadzeniu wywiadu. Jednakże brak takiego zawiadomienia, w sytuacji, gdy do wywiadu nie doszło, obliguje organ do wykazania, że nastąpiło to z winy strony, wskutek jej celowego działania.
W kontrolowanej sprawie organy faktu tego nie wykazały, a w stanie faktycznym sprawy wynikającym z przedstawionych Sądowi dokumentów rozstrzygnięcie o odmowie przyznania zasiłku okresowego ze względu na brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym jawi się jako twierdzenie arbitralne, pozbawione oparcia w zgromadzonych dowodach.
Z powyższych względów konieczne było usunięcie z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji naruszających art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
W ponownym postępowaniu organ zawiadomi skarżącego o terminie, w którym zostanie przeprowadzony wywiad środowiskowy. W przypadku przeprowadzenia tego dowodu oceni zebrany materiał dowodowy i wyda właściwe dla sprawy rozstrzygnięcie.
W przypadku, gdyby do wywiadu środowiskowego nie doszło przeprowadzi analizę przyczyn takiego stanu rzeczy biorąc pod uwagę przedstawioną powyżej ocenę prawną odnoszącą się do treści art. 11 ust. 2 ustawy.
Na marginesie Sąd zauważa, że istotnie wszystkie trzy decyzje organu I instancji odnoszące się do trzech wniosków o przyznanie pomocy społecznej w różnych formach, bez żadnego uzasadnienia tej przyczyny, posiadają tożsame numery, co może wprowadzać skarżącego w błąd.
Skoro skarga okazała się skuteczna orzeczono jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.