Uzasadnienie
Rada Gminy Łodygowice w dniu 24 września 2013 r. podjęła uchwałę Nr XXVI/311/2013 w sprawie ustalenia sposobu sprawowania pogrzebu przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodygowicach. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 36 pkt 2 lit. f, art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwana dalej w skrócie "u.s.g.".
Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku - Białej powołując się na art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (Dz. U. 7, poz. 39 z 2008r. ze zm.)wniósł skargę na wymienioną wyżej uchwałę, której zarzucił rażące naruszenie: art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - dalej "u.p.s." w związku z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm. - dalej "ustawa o cmentarzach") poprzez określenie w § 1 uchwały kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.- dalej "u.o.a.p.") poprzez uznanie w § 6 uchwały, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego podczas gdy zaskarżona uchwała nie mieści się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Podnosząc wskazane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 oraz § 6 tej uchwały
W motywach skargi skarżący podniósł, że w § 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Łodygowice ustaliła, że sprawienie pogrzebu przez gminę przysługuje osobom bezdomnym, osobom o nieustalonej tożsamości oraz osobom mieszkającym lub przebywającym na terenie Gminy Łodygowice nieposiadającym osób zobowiązanych do ich pochowania lub gdy osoby zobowiązane nie mają możliwości ich pochowania.
Prokurator zauważył, że ustawodawca, określając w art. 44 u.p.s. materię podlegającą uregulowaniu w drodze uchwały przez radę gminy, wyznaczył jednocześnie granice tego upoważnienia. Podejmując uchwałę, Rada Gminy na podstawie tego przepisu, obowiązana jest określić jedynie sposób sprawienia pogrzebu. Nie jest natomiast uprawniona do określenia kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę i regulowania przypadków kiedy gmina zobowiązana jest do sprawienia pogrzebu. Kwestia ta została bowiem uregulowana przez ustawodawcę w art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach zgodnie z którym zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1 tego artykułu tj. pozostałego małżonka, krewnych zstępnych, krewnych wstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatych w linii prostej do 1 stopnia albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu. Podejmując zaskarżony przepis uchwały Rada wkroczyła bez upoważnienia w materię, uregulowaną już przez przepis ustawowy.
Nadto w § 6 zaskarżonego aktu Rada Gminy wskazała, że uchwala wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, uznając tym samym, że stanowi akt prawa miejscowego.
W ocenie Prokuratora aktem prawa miejscowego jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne oraz abstrakcyjne. Zaskarżona uchwała nie spełnia tych wymogów, ponieważ nie zawiera żadnych postanowień o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec rady gminy a zatem nie jest aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie nie podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym. Nadto zauważył, że publikacja zaskarżonej uchwały nie wynika również z przepisów szczególnych, o których jest mowa w art. 13 pkt 10 u.o.a.p.
Zaskarżone przepisy uchwały podjęte zostały z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 44 u.p.s. oraz z naruszeniem przepisu art. 13 ust. 2 u.o.a.p. co oznacza, że wskazane zapisy istotnie naruszają prawo, a tym samym uchwała jest niezgodna ze wskazanymi przepisami.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. W piśmie tym argumentowano, że regulacja § 1 uchwały nie narusza dyspozycji art. 44 u.p.s. i art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, a jej zasadność wiąże się z umieszczeniem takiego upoważnienia w u.p.s. Za bezzasadne uznano stanowisko skarżącego, że obligując w art. 44 u.p.s. radę gminy do ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu, ustawodawca miał na uwadze pochówek, o którym mowa w art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach. Oczywistym bowiem jest, że skoro ustawa ta nakłada na gminę taki obowiązek, to nie ma możliwości uchylenia się od jego wykonania. W odniesieniu zaś do osób wskazanych w uchwale wydanej na podstawie art. 44 u.p.s., pochówek dokonany będzie w sposób opisany w uchwale.
Jednocześnie podniesiono, że nadanie uchwale charakteru aktu prawa miejscowego i jej publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego była konsekwencją uznania jej postanowień za abstrakcyjne i generalne. Takie stanowisko zajął również organ nadzoru w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 17 lipca 2013 r.
Z nadesłanych Sądowi akt wynika, że Wojewoda Śląski pismem z dnia 17 lipca 2013 r. wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 25 czerwca 2013 r. Nr XXV/305/2013 w sprawie ustalenia sposobu pogrzebu przez GOPS w Łodygowicach. Natomiast wobec informacji, że uchwała ta zostanie uchylona na najbliższej sesji, postępowanie nadzorcze zostało umorzone decyzją tego organu z dnia 12 sierpnia 2013 r. Uchwała ta utraciła moc na podstawie § 5 zaskarżonej uchwały z dnia 24 września 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2014 r., poz. 1647, zwanej dalej w skrócie jako: "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje akty i uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym również akty prawa miejscowego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., wyłącznie na podstawie kryterium ich legalności, oraz według stanu prawnego obowiązującego w dniu ich wydania (por. art. 91 i art. 94 u.s.g. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, Sąd, stwierdza ich nieważność w całości lub części bądź, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Łodygowice z dnia 24 września 2013 r. Nr XXVI/311/2013 w sprawie ustalenia sposobu sprawowania pogrzebu przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodygowicach.
Problematykę chowania zwłok ludzkich reguluje w sposób szczegółowy przywołana już wcześniej ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (dalej "ustawa o cmentarzach"), która w treści art. 10 ust. 1 obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich jako przysługujące najbliższej rodzinie osoby zmarłej, a mianowicie: pozostałemu małżonkowi, krewnym zstępnym, wstępnym, krewnym bocznym do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatym w linii prostej do 1 stopnia.
W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym obowiązek ich pochowania obciąża ośrodek pomocy społecznej miejsca zgonu (art. 10 ust. 2 i 3 cyt. ustawy). Dodatkowo, stosownie do obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały treści art. 44 u.p.s. sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego.
Przedstawione regulacje prawne w sposób jasny określają charakter świadczenia oraz ośrodek pomocy społecznej właściwy do sprawieniapogrzebu osoby zmarłej, której zwłoki nie zostały pochowane przez najbliższych, ani przekazane w celach naukowych. Treść § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi natomiast, iż: "Ustala się sprawienie pogrzebu przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodygowicach osobom bezdomnym, osobom o nieustalonej tożsamości oraz osobom mieszkającym lub przebywającym na terenie Gminy Łodygowice, nieposiadającym osób zobowiązanych do ich pochowania lub gdy osoby zobowiązane nie mają możliwości ich pochowania".
Trafne jest zatem stanowisko skarżącego Prokuratora, iż § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 44 u.p.s. oraz art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach., bowiem wkracza bez upoważnienia w materię uregulowaną już przez przepis ustawowy.
Trafne też pozostawało stanowisko skarżącego Prokuratora o sprzeczności § 6 zaskarżonej uchwały z art. 13 pkt 2 u.o.a.p. W § 6 zaskarżonej uchwały Rada Gminy przyjęła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, uznając tym samym, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 13 w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego (pkt 2) oraz inne akty prawne (...) jeżeli tak stanowią przepisy szczególne, zaś publikacja przedmiotowej uchwały nie wynika z przepisów szczególnych. Nie ulega wątpliwości, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP).
Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji legalnej aktu prawa miejscowego, jednakże zarówno doktryna jak i orzecznictwo zajmuje jednolite stanowisko co do cech takich aktów. O zaliczeniu danego aktu prawnego do kategorii aktów prawa miejscowego decydują występujące łącznie następujące przesłanki: kompetencja do ich stanowienia, powszechny, normatywny i wykonawczy charakter, oraz terytorialny zasięg działania (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, ss. 69-75). Niespełnienie, którejkolwiek z przesłanek pozytywnych pozbawia dany akt prawny cech aktu prawa miejscowego. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają zatem przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. I SA 2160/2001, publ.: Lex 81765, wyrok NSA z dnia z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 669/06 publ.: Lex 275445).
Zgodnie art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jak również zgodnie z ust. 2 tego przepisu, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, o czym stanowi art. 41 ust. 1 u.s.g., natomiast zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przywołana już wcześniej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 u.s.g.).
Z powołanych przepisów wynika zatem, że aktem prawa miejscowego (wykonawczym) jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. Wobec tego ocena charakteru prawnego kontrolowanego aktu musi być dokonywana w kontekście właściwych podstaw prawnych do jego wydania i w odniesieniu do jego regulacji znajdujących oparcie w tych podstawach. Tymczasem wskazane w podstawie prawnej zaskarżonego aktu regulacje prawne nie pozwalają, na przyjęcie, że można uznać ją za akt prawa miejscowego. Uchwała wskazuje jako upoważnienie ustawowe art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 36 ust. 2 lit. f, art. 44 ups. Ani 18 ust. 1i ust. 2 pkt 15, który ma charakter ustrojowy, ani art. 44 u.p.s. który ma charakter materialnoprawny nie mogą stanowić podstawy prawnej (upoważnienia ustawowego) aktu prawa miejscowego.
Słusznie skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera także żadnych norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych wobec podmiotów zewnętrznych. Wobec tego podjęta przez Radę Gminy uchwała nie je aktem prawa miejscowego. W związku z tym na gruncie obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw prawnych do ogłoszenia przedmiotowej uchwały wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sprawia to, że zaskarżony § 6 nie ma umocowania prawnego.
Zasadne jest zatem stanowisko Prokuratora, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co uzasadnia stwierdzenie, że § 6 uchwały istotnie narusza art. 13 ust. 2 ustawy.
Podobne stanowisko wyrażono w wyrokach tut. Sądu z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 806/14 oraz z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 737/14, w których przyjęto, iż na gruncie obowiązujących przepisów brak jest podstawy prawnej do ogłoszenia uchwały w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez gminę w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Jednocześnie skład orzekający podziela pogląd zaprezentowany w w/wym. wyroku WSA w Gliwicach z dnia 26 marca 2015 r., zgodnie z którym samo sprawienie pogrzebu nie należy do kompetencji rady gminy, lecz jest to kompetencja organu wykonawczego, bowiem odnosi się do konkretnej sytuacji, stąd też art. 17 ust. 1 pkt 15 i art. 44 u.p.s. nie upoważnia rady gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego.
Sprawienia pogrzebu jest jednym ze świadczeń niepieniężnych pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit.fu.p.s.).Obowiązek organizacji pochówku, w tym osób bezdomnych, jest zadaniem własnym gminy (art. 17 ust. 1 pkt 15 u.p.s.). Realizuje ona ten obowiązek, jeżeli z prawa do pochowania zmarłego nie korzystają krewni, małżonek ani powinowaci (powołany już art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych).Sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Redakcja przepisu art. 44, prowadzi do wniosku, że skoro sprawienie pogrzebu odbywa się zgodnie z wyznaniem zmarłego, to ustalenie sposobu organizacji pochówku odnosić należy do konkretnego przypadku. Ustalenie to wiąże się zatem z udzieleniem świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej Nie ulega wątpliwości, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzje w sprawach indywidualnych. Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej co do zasady następuje w formie decyzji (art. 106 ust. 1 u.p.s.), w której ustala się prawo do świadczenia i sposób jego realizacji.
Ponieważ świadczenie to udzielane jest zmarłemu, który z oczywistych względów nie może być stroną postępowania administracyjnego, to nie ma możliwości prowadzenia takiego postępowania i wydania decyzji administracyjnej. Nasuwa to wniosek, że organizacja pogrzebu, a tym samym ustalenie sposobu jego sprawienia należy ocenić jako czynność materialno-techniczną administracji. Zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej (art. 110 ust. 1 u.p.s.).Zgodnie z art. 110 ust. 3 u.p.s. Ośrodek pomocy społecznej, wykonując zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej, kieruje się ustaleniami wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Skoro zadaniem własnym gminy jest realizacja świadczeń z pomocy społecznej, do których zalicza się sprawienie pogrzebu, to sposób realizacji tego świadczenia, powinien zatem ustalić wójt.
Natomiast przepisy ustawy o pomocy społecznej przewidujące kompetencje rady gminy do podejmowania uchwał sprawach z zakresu świadczeń z pomocy społecznej, regulują to wprost. Przykładowo można wskazać art. 38 ust. 6 u.p.s, który stanowi, iż rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3; art. 43 ust. 10 u.p.s. zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, art. 96 ust. 2 rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych, czy art. art. 97 ust. 5,który stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych.
W sytuacji zatem, gdy kompetencja do załatwienia sprawy wynika z przepisów szczególnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, to nie obowiązuje domniemanie kompetencji rady gminy przewidziane w art. 18 ust. 1 u.s.g..
Powyższe prowadzi do wniosku, że Rada Gminy nie była uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały, gdyż materia, która jest jej przedmiotem należy do kompetencji organu wykonawczego.
W tym stanie rzeczy należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały za wyjątkiem jej § 5, który zasadnie eliminuje z obrotu prawnego uchwałę podjętą w tej samej materii przez Radę Gminy bez umocowania prawnego. Wymaga bowiem podkreślenia, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała, wobec czego ta uchwała stanowiła granicę sprawy. Zatem Sąd uprawniony był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Odmienny pogląd oznaczałby, że nawet w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa Sąd zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności jedynie zaskarżonej części uchwały pozostawiając w obrocie pozostałą jej część dotkniętą nieważnością (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1807/11 publik.: Lex nr 1120623)
Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 147 P.p.s.a. oraz zgodnie z art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak sentencji wyroku
Sygn. akt IV SA/GI 840/14 1