Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na mocy art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez J.C. odwołania od decyzji z dnia [...] Nr [...] Zastępcy Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta J., uznającej, że kwota wypłacona w okresie od [...] do [...] w wysokości [...] zł była nienależnie pobranym świadczeniem i orzekającej obowiązek jej zwrotu w całości wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyniku analizy akt sprawy należy uznać, iż nie został zachowany czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. Zgodnie z pouczeniem zawartym w kwestionowanym rozstrzygnięciu, termin do złożenia odwołania wynosi czternaście dni od daty jej doręczenia. Wskazał, iż orzeczenie organu pierwszej instancji doręczono odwołującej w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, a za datę doręczenia przesyłki uznano dzień [...], czyli ustawowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...].
Zatem skoro odwołanie zostało sporządzone przez stronę w dniu [...] (co wynika z daty umieszczonej na piśmie) i w tym samym dniu nadane w urzędzie pocztowym, to należy uznać, że uczynione to zostało z uchybienie wskazanego powyżej terminu, w czasie kiedy przedmiotowa decyzja była już decyzją ostateczną. Dlatego należało orzec jak w sentencji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zakwestionowała zasadność rozstrzygnięć pierwszej i drugiej instancji, wskazując, iż jej dzieci mają zasądzone alimenty wyrokiem Sądu Rejonowego w J. Pozbawienie więc jej tych alimentów jest pozbawieniem jej środków do życia. Dodając, że zbyt późno zrozumiała swoje położenie i trudną sytuację, w której się znalazła, podkreśliła, że skierowała pismo o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi, przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje
Skarga musiała odnieść skutek, albowiem zaskarżone postanowienie jako przedwczesne narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wypada wyjaśnić, iż w myśl art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że sądy te badają czy kwestionowane decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność. Przy czym, jak głosi art.134 § 1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie zaskarżone postanowienie. Jest ono postanowieniem formalnym, bo organ stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania wniesionego odwołania. Ocena legalności tegoż rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania, dlatego też kwestie dotyczące istoty sprawy, eksponowane w skardze, na tym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę.
Dokonywanie określonych czynności procesowych w procedurze administracyjnej ograniczone jest zwykle ustawowym terminem. Zastrzeżenie terminów dla dokonania tych czynności jest jedną z podstawowych regulacji kierowanych do stron i ma na celu egzekwowanie starannego i sprawnego działania przez strony oraz wyeliminowanie niepewności w zakresie trwałości decyzji. Dlatego też naruszenie przepisów zakreślających owe terminy wywołuje określone w przepisach skutki. Wniesienie odwołania po terminie oznacza, iż jest ono zwrócone przeciwko ostatecznej decyzji, jako że bezskuteczny upływ terminu do wniesienia odwołania wywołał już jej ostateczność, a jest to niedopuszczalne. Strony powinny być pouczane o terminach i sposobach wnoszenia środków zaskarżenia. Tak też stało się w rozpatrywanej sprawie, gdzie organ pierwszej instancji w swoim orzeczeniu zawarł właściwe pouczenie o przysługującym prawie wniesienia odwołania oraz sposobie i terminie jego wniesienia.
Stosownie do obowiązującej regulacji prawnej odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Uchybienie temu terminowi skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na podstawie art.134 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił, iż decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącemu w dniu [...], zatem gdyby tak istotnie było, wówczas odwołanie nadane w urzędzie pocztowym bezspornie w dniu [...] uchybiałoby ustawowemu terminowi do jego wniesienia, który upłynąłby bezskutecznie z dniem [...]. Jednakże dokładna analiza dostępnych akt administracyjnych pozwala stwierdzić, iż takie stanowisko organu odwoławczego obarczone jest błędem. Rozumowanie przedstawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. można uznać za trafne tylko wówczas, gdy nastąpiło prawidłowe doręczenie decyzji pierwszej instancji, odpowiadające wymogom zawartym w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Na mocy tego przepisu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w poprzedzających artykułach Kodeksu, poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce, a zawiadomienie o złożeniu pisma w tym miejscu umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania adresata. Zatem pierwszą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w zacytowanym art. 44 jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej. Drugą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
Powyższy przepis w nowym brzmieniu ustanawia wiążącą doręczającego kolejność miejsc, w których należy umieścić zawiadomienie. Oznacza to, że podmiot doręczający powinien umieścić zawiadomienie w skrzynce na korespondencję, a gdy umieszczenie zawiadomienia w ten sposób nie jest możliwe, to może to uczynić w ten sposób, że umieści zawiadomienie albo w drzwiach mieszkania adresata, albo w drzwiach pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje obowiązki zawodowe (pracuje), lub w miejscu widocznym na tej nieruchomości, np. na bramie. Umieszczenie zawiadomienia w innym miejscu niż wymienione w tym przepisie jest prawnie bezskuteczne. Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 22 lutego 2001 r., III RN 70/00, OSNAPiUS 2001, nr 19, poz. 574) dla skuteczności doręczenia pisma sądowego w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego niezbędne jest zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres siedmiu dni we wskazanym urzędzie pocztowym; zob. postanowienie SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 17/99, OSNAPiUS 2000, nr 10, poz. 379.
Złożenie przez doręczającego pisma w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w miejscu określonym w tym przepisie należy uważać za doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy.
W rozpatrywanej sprawie dostępne akta administracyjne nie zawierają informacji, gdzie pozostawiono zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Jak wspomniano powyżej właściwe, zgodnie z przywołanym przepisem, pozostawienie zawiadomienia o korespondencji jest warunkiem uznawania doręczenie w trybie art. 44 Kodeksu za skuteczne.
W konsekwencji doręczenie w niniejszej sprawie nie mogło być uznane za skuteczne, a więc od daty tegoż doręczenia niepodobna było liczyć terminu do wniesienia odwołania.
W konsekwencji tego termin ten nadal pozostaje "otwarty", co wymusza przyjęcie odwołania za złożone w terminie i oznacza konieczność jego merytorycznego rozpatrzenia, chyba, że ponowne postępowanie jednoznacznie ustali, gdzie pozostawiono zawiadomienie o złożeniu pisma do odbioru, które umożliwi jednoznaczną ocenę prawidłowości doręczenia.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia odstąpiono od wyrzeczenia dotyczącego jego wykonalności na podstawie art.152 cytowanej ustawy.