Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy W. na podstawie art. 2, art. 4, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014r. poz. 567) w związku z art. 17, art. 23, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z dnia 6 grudnia 2013r. poz.1456 ze zm.) odmówiono M.T. uprawnienia zasiłku dla opiekuna.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał brzmienie art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która weszła w życie w z dniem 15 maja 2014r. Wskazał, że w myśl tego przepisu zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013r. do dnia poprzedzającego wejście w życie w/w ustawy, w którym osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. (art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, Natomiast po myśli art. 2 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy zasiłek dla opiekunów przysługuje od dnia jej wejścia w życie jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określne w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 grudnia 2012r.
Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że wnioskodawczyni przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad pozostającym w związku małżeńskim jej ojcem – K.H. legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności na okres do odwołania. Decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne zapadła w dniu [...] i wygasła z mocy prawa w dniu 1 lipca 2013r. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynikało, że ojciec strony urodzony w [...] jest po amputacji lewej kończyny, porusza się za pomocą balkonika lub wózka inwalidzkiego, cierpi na zaćmę, nadciśnienie, cukrzycę insulinowa, arytmię serca.
W związku z powyższym wymaga pomocy we wszystkich czynnościach pielęgnacyjnych i rehabilitacyjnych. Jego żona również choruje, a stan jej zdrowia nie pozwala na pomoc mężowi. Ustalono również, że K.H. pozostaje pod całkowitą opieką wnioskodawczyni.
Reasumując organ stwierdził, że ojciec wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim, w związku z czym nie zostały spełnione warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów obowiązujących w dniu 31 grudnia 2012r.
W odwołaniu od opisanej decyzji wnioskodawczyni zakwestionowała stanowisko organu powołując się na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane jej mocą decyzji z dnia [...] nr [...].
Wskutek złożonego odwołania sprawa rozpatrzona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., które decyzją nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji zauważono, że z dniem 1 stycznia 2013r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012r poz. 1548), która w sposób zasadniczy przebudowała zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego oraz wprowadziła nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na podstawie jej art. 11 ust. 1 i 3 wprowadzono okres przejściowy uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenia pielęgnacyjne do uzyskiwania tego świadczenia przez okres 6 miesięcy, czyli do dnia 30 czerwca 2013r. Po upływie tego okresu decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasały z mocy prawa. Zatem wszystkie podmioty dotychczasowo uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego utraciły to prawo i jeśli chciałyby nadal uzyskiwać świadczenie są zobligowane do złożenia nowego wniosku.
Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. sygn. akt K 27/13, w którym orzeczono o niezgodności z art. 2 Konstytucji RP art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012r. uznając, że przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją wymaga bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty.
Kolegium wskazało na ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jako na akt, który wydany został w wyniku realizacji wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Na podstawie przywołanych w całości art. 1 i art. 2 w/w ustawy Kolegium stwierdziło, że ustawodawca realizując wyrok Trybunały Konstytucyjnego przyznał prawo do zasiłku dla opiekunów wyłącznie tym osobom, których decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013. Jednocześnie przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna uzależnił od spełnienia przez osobę ubiegającego się o niego od warunków wymaganych dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r.
Oceniając w świetle przedstawionego stanu prawnego stan faktyczny sprawy, który uznał organ za niesporny stwierdzono, że niewątpliwie wnioskodawczyni spełniła przesłankę pierwszą. Decyzja przyznająca jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa w dniu 1 lipca 2013r.
Jako niewątpliwe uznało również Kolegium spełnienie przez wnioskodawczynię przesłanek wynikających z treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w jej brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. Z wywiadu środowiskowego wynikało bowiem, że odwołująca opiekuje się niezdolnym do samodzielnej egzystencji ojcem, co wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia.
Natomiast Kolegium, jako sporne, uznało spełnienie się przesłanki niezbędnej dla przyznania zasiłku dla opiekuna, a wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" in fine ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. Zgodnie z treścią tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem żona K.H., H.H., nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wyjaśniono, że decyzja przyznająca odwołującej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wydana została w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011r. Nr 205 poz. 1212) z mocą obowiązującą od 14 października 2011r. Ustawa nowelizująca wprowadziła nowe brzmienie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprzednio obowiązujący art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" wykluczał możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jeżeli osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. Organy stosując wskazany przepis kierowały się jednak wskazaniami interpretacyjnymi sądów administracyjnych. Utrwalona wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych nakazywała przyjąć, że osoba sprawująca opiekę, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie traciła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mimo pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim jeżeli współmałżonek tej osoby nie był w stanie opieki tej sprawować z uwagi na stan zdrowia lub wiek. Taka wykładnia prawa była podstawą przyznania odwołującej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego decyzją z dnia [...].
Nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" dokonana ustawą zmieniającą z dnia 19 sierpnia 2011r. wprowadziła nowe brzmienie tego przepisu uzależniając możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego krewnym osoby wymagającej opieki, a pozostającej w związku małżeńskim, od spełnienia dodatkowego warunku polegającego na legitymowaniu się małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W dniu 31 grudnia 2012r. obowiązywało takie właśnie brzmienie wskazanego przepisu.
Kolegium ponownie odwołało się do regulacji przedstawionej w art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stwierdzając, że w sytuacji, gdy małżonka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest możliwe przyznanie odwołującej zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad ojcem. Podkreślono, że wydawana w sprawie decyzja nie ma charakteru uznania administracyjnego, a ocena własna stanu zdrowia matki odwołującej nie jest wiążąca. Wymagane jest bowiem orzeczenie organu właściwego jakim jest Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.T. zakwestionowała stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. Zaznaczyła, że świadczenie pielęgnacyjne przyznano jej mocą decyzji administracyjnej na czas nieokreślony. Była przekonana, że uprawnienie to zostanie jej przywrócone zgodnie z przedstawionym w wyroku z dnia 5 grudnia 2013r. stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. Według skarżącej w wyroku tym nakazuje się przywrócenie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które utraciły to prawo 1 lipca 2013r.
Skarżąca opisała sytuację zdrowotną obojga jej rodziców wskazując, że zarówno matka jak i ojciec wymagają całodobowej opieki z jej strony. Matka cierpi na zaćmę, zaniki pamięci, co powoduje konieczność stałej opieki zwłaszcza w zakresie przyjmowania leków czy żywienia. Opisując stan zdrowia swego ojca podkreśliła, że sytuacja uległa obecnie pogorszeniu ze względu wystąpienie niewydolności nerek w następstwie choroby cukrzycowej. W związku z powyższym jej ojciec, jak też matka, wymagają szerszej niż w [...] opieki i to zdecydowanie nie pozwala skarżącej na podjęcie pracy zarobkowej.
Do skargi załączono kserokopie 2 zaświadczeń lekarskich wydanych przez lekarza psychiatrę i przez lekarza chorób wewnętrznych dla potrzeb Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Z treści obu zaświadczeń wynika m.in., że H.H. wymaga opieki osoby drugiej ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji. Załączono także skierowanie H.H. na oddział okulistyczny w celu objęcia pacjentki specjalistycznym leczeniem, a także dokumentację poświadczającą schorzenia występujące u K.H.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W dniu [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęła informacja przekazana przez organ o śmierci ojca skarżącej, a z załączonej do pisma kserokopii odpisu skróconego aktu zgonu wynikało, że zdarzenie to nastąpiło w dniu [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działania organów administracji, przy czym po myśli art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi może nastąpić jedynie w okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 tej ustawy.
W świetle brzmienia tego przepisu obowiązkiem sądu administracyjnego jest zbadać, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Uchybienie prawu materialnemu może wynikać zarówno z błędnego jego zastosowania, jak też z błędnej interpretacji.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie z przedstawionymi wskazaniami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za skuteczną. Jego zdaniem interpretacja prawa zastosowanego w zaskarżonej decyzji była błędna, a miało to istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Zgodzić się należy z organem co do tego, że ustawa z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (dalej –"ustawa o zasiłkach dla opiekunów") uchwalona została w wyniku realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13). Wynika to wprost z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy (publ. http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/druk.xsp?nr=225), w którym wskazano, że "Projekt ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ma na celu realizację ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego". W dalszym ciągu uzasadnienia rządowego projektu ustawy wskazano, że "Zgodnie z uzasadnieniem wyroku, przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, tj. przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to utraciły od dnia 1 lipca 2013 r., wymaga bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym.
Projektowana regulacja określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i przyznawania zasiłków osobom, którym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z mocy prawa na podstawie ww. przepisów ustawy nowelizującej".
Tak przedstawione ratio ustawy o zasiłkach dla opiekunów pozwala na jednoznaczne określenie adresatów tego aktu. Jeżeli bowiem regulacja ustawy o zasiłkach dla opiekunów "określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i przyznawania zasiłków osobom, którym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy nowelizującej (ustawy z dnia 7 grudnia 2012r.o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2012r. poz. 1548) to grupa podmiotów, do których adresowany jest zasiłek dla opiekunów powinna odpowiadać grupie podmiotów określonych w treści art. 11 ust. 1 ab initio ustawy nowelizującej. Podmiotami tymi są osoby, które uprawnione były do utrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie dotychczasowych przepisów. Taki stan rzeczy podkreślony został przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013r. poprzez wskazanie, że oceniany problem konstytucyjności dotyczył wszystkich osób, które przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej legitymowały się ostateczną decyzją administracyjną przyznającą świadczenie pielęgnacyjne.
Nie umknęło przy tym uwagi Trybunału Konstytucyjnego, a wręcz zostało podkreślone, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność jest przyznawane od 1 maja 2004 r. na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były zmieniane, a co za tym idzie zmieniał się krąg jego adresatów. Mechanizm prawa przejściowego przyjęty w art. 11 ust. 1 i 3 ustawie zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012r. zakładał natomiast, że wszystkie wydane dotychczas decyzje uprawniające do świadczenia pielęgnacyjnego wygasną z mocy prawa, niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych, w jakich znajdowali się dotychczasowi świadczeniobiorcy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując interpretacji przepisów ustawy o zasiłkach dla opiekunów nie zwróciło uwagi na głębsze jej ratio wyrażone expressis verbis w cytowanym wyżej fragmencie uzasadnienia przyjętego przez sejm projektu do ustawy o zasiłkach dla opiekunów, jak też uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. Uchybienie to doprowadziło do zawężającej wykładni użytego w art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 w/w ustawy sformułowania "warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r.
Wykładnia zastosowana przez organ ogranicza adresatów ustawy o zasiłkach dla opiekunów wyłącznie do tych podmiotów, które uzyskały decyzję ostateczną przyznającą im świadczenie pielęgnacyjne na mocy przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących od 14 października 2011r. Adresaci ci nie odpowiadają grupie podmiotów określonych w treści art.11 ust. 1 ab initio ustawy nowelizujacej, gdyż podmiotami tymi są osoby, które uprawnione były do utrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wszystkich dotychczasowych przepisów, a więc również przepisów w brzmieniu obowiązującym przed 14 października 2011r.
Zauważyć tu trzeba, że pytanie skierowane do Trybunału Konstytucyjnego, inicjujące postępowanie zakończone wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013r., dotyczyło naruszenia praw słusznie nabytych wszystkich adresatów decyzji przyznających uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych bez jakichkolwiek ograniczeń czasowych ich obowiązywania. Wskazanie konieczności zmiany prawa przez ustawodawcę nie zostało również ograniczone do jakiejkolwiek grupy dotychczasowo uprawnionych podmiotów. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie można pominąć jednak, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny swoje stanowisko przedstawił w sposób następujący - "w okolicznościach sprawy doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą".
Cytowany fragment wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego nakazuje przyjąć za kluczową dla sprawy kwestię nadanie właściwej treści sformułowaniu –" na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej," użytego w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. a powtórzonego w treści art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zasiłkach dla opiekunów z dodatkowym określeniem, że chodzi tu o przepisy obowiązujące w dniu 31 grudnia 2012r.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zaskarżonej decyzji organ odczytał ten zapis nieprawidłowo, zawężając go w sposób nieuprawniony wyłącznie do literalnie interpretowanego tekstu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.
Przyjmując tak zawężoną interpretację użytego w przepisie terminu "ustawa"" poprzez odniesienie się tylko do jednego z jej przepisów, organ nie zbadał czy w ten sposób odczytana regulacja prawna pozostaje w zgodzie z ustawą zasadniczą, a przede wszystkim czy odpowiada wskazaniom Trybunału Konstytucyjnego, dla wypełnienia których została powołana do życia.
Sąd orzekający uznaje natomiast, że treść nadana przepisowi art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zasiłkach dla opiekunów w zaskarżonej decyzji prowadzi do rozstrzygnięcia, które niweczy rationem legis interpretowanego przepisu.
Przede wszystkim, z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, powszechnie obowiązująca treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. nie pozwala przyjąć, że niezgodność z art. 2 Konstytucji RP dotyczyła jedynie niektórych adresatów, do których kierowany był zakwestionowany przepis art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw.
Reagując na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca zobligowany był zatem wprowadzić w życie przepisy, których celem byłoby doprowadzenie stanu prawnego zgodnego z Konstytucją wobec wszystkich osób pozbawionych niesłusznie nabytego prawa podmiotowego. Uznane za niezgodne z Konstytucją RP rozwiązania prawne nie zabezpieczały bowiem w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne (bez względu na to, w którym okresie czasu obowiązywania ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznane) i tym samym naruszyły ich bezpieczeństwo prawne (a w sposób pośredni również bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi).
Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd RPO, że obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego - utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienie. Owa "pułapka prawna" dotyczyła wszystkich beneficjentów bez względu na czas przyznania im świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli uprawnienie to wygasło w dniu 30 czerwca 2013r. z mocy prawa.
W efekcie doprowadzenia stanu prawnego do zgodności z Konstytucją jedynie w stosunku do części uprawnionych (otrzymujących świadczenie na mocy przepisów obowiązujących po 14 października 2011r)., doszłoby do niewykonania w sposób dostateczny wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. Wprowadzenie nowych rozwiązań prawnych bez uwzględnienie całości stanowiska Trybunału, pozostające w sprzeczności z treścią uzasadnienia rządowego projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 2252 kadencji VII) byłoby w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niedopuszczalnym prawnie niedociągnięciem legislacyjnym.
Nadto za dyskryminujące należałoby uznać rozwiązanie prawne pomijające wśród uprawnionych do zasiłku dla opiekunów te podmioty, którym decyzja ostateczna wygasła z mocy prawa w dniu 30 czerwca 2013r., tylko dlatego że wygaszona decyzja wydana została na mocy ustawy o świadczeniach rodzinnych w jej kształcie sprzed 14 października 2011r. Rozwiązanie takie nie mogłoby także zostać zaakceptowane z punktu widzenia dopuszczalności ograniczeń praw nabytych. Jak zauważono w cyt. powyżej uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013r. odnosząc się do wszystkich beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, bez względu na datę przyznania im uprawnienia, Trybunał wskazał jednoznacznie, że oczekiwania ich, iż prawa uznane przez państwo będą realizowane, były usprawiedliwione. Brak jest zatem jakiekolwiek racjonalnego uzasadnienia dla dopuszczalność wyjątku od takiej oceny w stosunku do części z relewantnych podmiotów.
Konieczna jest zatem odmienna od dokonanej przez organ interpretacja przepisu at. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zasiłkach dla opiekunów w celu zapewnienia jego zgodności z treścią obowiązującego powszechnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a także z Konstytucją RP. Jednocześnie Sąd uznał, że nie jest wymagane wystąpienie z pytaniem prawnym o zgodność analizowanej normy prawnej z Konstytucją, gdyż istnieje względnie jednolita praktyka interpretacji tego przepisu (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Kielcach z dnia 8 kwietnia 2015r. sygn. akt II SA/Ke 246/15 i w Poznaniu z dnia 19 marca 2015r. sygn. akt IV SA/Po 1203/14, z dnia 23 kwietnia 2015r sygn. II SA/Po 122/15 publ. CBOSA). W przypadku, gdy normie prawnej nadane zostanie znaczenie w drodze stosowania prawa i jest ono zgodne z Konstytucją, Trybunał Konstytucyjny byłby zobligowany do umorzenia postępowania. Jak wskazano w orzeczeniu z 4 października 1995 r., wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez Konstytucję (...).
Innymi słowy, jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi (sygn. K. 17/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 92).
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny prezentuje stanowisko, że przepis art. 2 ust. 2 pkt 2 1 i 2 ustawy o zasiłkach dla opiekunów, odczytany tak, jak uczynił to organ, pozostaje w sprzeczności z art. 2, art. 32 ust.1 i 2, art. 67 ust. 2, art. 69, a także art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym interpretacja taka jest niedopuszczalna. Nie budzi bowiem wątpliwości, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalona jest zasada prymatu takiej wykładni.
Zdaniem Sądu ustalona przez organ treść wymienionych przepisów sprzeczna jest nadto z intencjami wyrażonymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r.
Użyte przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013r. sformułowanie –"prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane w decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej" dotyczy ustawy o świadczeniach rodzinnych w szerokim rozumieniu obejmującym wszystkie jej wersje obowiązujące przed nowelizacją wprowadzoną od dnia 1 stycznia 2013r. Sformułowanie to miało na celu dokonanie wyłącznie dychotomicznego podziału na przepisy przed zmianą ustawy jaka nastąpiła w dniu 1 stycznia 2013r. i przepisy obowiązujące po tej zmianie, w celu wyraźnego rozróżnienia obu tych regulacji. Treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak też treść uzasadnienia tego orzeczenia absolutnie nie uprawnia do dokonywania dodatkowego podziału na grupy beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od czasu wydania decyzji ostatecznej.
Tym samym odniesienie się w przepisach art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zasiłkach dla opiekunów do ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozwala oceniać sytuacji wnioskującego o zasiłek dla opiekuna jedynie poprzez pryzmat brzmienia jej art. 17 w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 2012r. lecz z uwzględnieniem wszystkich jego wersji. Do zachowania dotychczasowych uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego powstałych w czasie obowiązywania tego przepisu również w innej wersji uprawniają bowiem przepisy ustawy obowiązujące w dniu 31 grudnia 2012r. Jak wynika z § 30 ust. 1 rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (publ. Dz. U. z 2002r. Nr 100 poz.908) w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Zgodnie z ustępem 2 pkt 3 tego paragrafu w przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów.
Sprawy te wymagają jednak uregulowania tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne. W ustawie o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, nie zamieszczono wprost przepisu, który stanowiłby o zachowaniu uprawnień dotychczasowych beneficjentów. Nie zamieszczono również odpowiednika art. 3 ustawy nowelizującej z dnia 19 sierpnia 2011r. pozwalającego nadal stosować przepisy dotychczasowe do nabytych już uprawnień na mocy decyzji ostatecznych, gdyż przepis ten jako przepis przejściowy ustawy nowelizującej zamieszczony został w obwieszczeniu Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 listopada 2013r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r. poz. 1456).
Nie oznacza to jednak, że w dniu 31 grudnia 2012r. podmioty uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na mocy decyzji ostatecznych wydanych przez dniem 14 października 2011r. nie spełniały warunków do otrzymania tego świadczenia. Ich uprawnienia zostały zachowane z mocy prawa, a to stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, że osoby te spełniają warunki ustawowe do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego również w dniu 31 grudnia 2012r.
Inne rozumienie treści tego przepisu wypaczałoby cele instytucji zabezpieczenia społecznego, a w tym cele instytucji, jaką jest zasiłek dla opiekuna i kolidowałoby z zasadami wyrażonym w Konstytucji RP. Pozbawiałoby bowiem niesłusznie dotychczasowego wsparcia finansowego udzielanego dzieciom ze względu na rezygnację z pracy zawodowej w celu opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, którego współmałżonek nie jest w stanie opieki takiej świadczyć. Prowadziłoby to do naruszenia zasady równości i zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada równości i zasada sprawiedliwości społecznej w analizowanym kontekście normatywnym ma zbliżony zakres treściowy, nakazuje bowiem równo traktować podmioty wykazujące takie same cechy istotne w przypadku przyznawania określonego dobra.
Przedstawiona wyżej argumentacja przemawia za odstępstwem od zasady pierwszeństwa stosowania wykładni językowej na rzecz posłużenia się wykładnią historyczną, celowościowa, aksjologiczną, a przede wszystkim prokonstytucyjną. Sąd nie widzi żadnego aksjologicznego uzasadnienia dla wprowadzenia zróżnicowania sytuacji prawnej osób uprawnionych do otrzymania zasiłku dla opiekuna, jedynie z tej przyczyny, że uprzednie uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na mocy decyzji ostatecznej wydanej na gruncie przepisów brzmieniu sprzed 14 października 2011r. a nie po tej dacie.
Wynik wykładni uzyskany przez Sąd orzekający w sprawie ze skargi M.T. nie stanowi wykładni contra legem, gdyż znajduje legitymację w akceptowanych dyrektywach interpretacyjnych.
Konieczne jest nadto zwrócenie uwagi na interpretację art. 17 ust. 5 pkt 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 14 października 2011r. dokonaną w ramach stosowania tej regulacji prawnej. Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem ukształtowanym pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego (wyroki TK z dnia 18 lipca 2007 r., P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., P 41/07), artykułu 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny.
W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym rodzicem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jego współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. publ. w CBOSA wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013r. sygn. akt I OSK 46/13, z dnia 20 września 2013r. sygn. akt 46/13 oraz z dnia 18 lipca 2012r. sygn. akt I OSK 190/12, w którym dodatkowo stwierdzono, że fakt, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stan zdrowia małżonka osoby wymagającej opieki uniemożliwia mu sprawowanie tej opieki nie musi być wykazany orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, lecz może być wykazany również innymi dowodami.
Przedłożenie takiego orzeczenia nie jest bowiem warunkiem niezbędnym dokonania ustalenia, czy stan zdrowia współmałżonka uniemożliwia sprawowanie przez niego opieki. Wymóg taki nie wynika z treści ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązującej od dnia 14 października 2011r., a zatem przyjąć należy, że znajdują w tym zakresie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego, w szczególności zaś art. 75 § 1 kpa, który przewiduje, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem).
Przedstawiona wykładnia prawa nie została w żadnej mierze rozważona w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do pozostałych wywodów organu i dokonanych w toku postępowania ustaleń tak prawnych jak i faktycznych Sąd uznaje je za trafne i w pełni podziela. Wynika z nich, że skarżąca spełniała faktycznie wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, a wykonywanie przez nią opieki nad niepełnosprawnym rodzicem nie budzi najmniejszej wątpliwości obu organów. Materiał dowodowy nie pozwala również przyjąć, by w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nastąpiły takie zmiany w stanie zdrowia jej matki, by mogła ona samodzielnie zająć się niepełnosprawnym mężem.
Sąd dodatkowo zauważa, że okoliczności sprawy nie wskazują, aby skarżąca była osobą, która faktycznie nadużywała świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego jej decyzją administracyjną z dnia [...], a więc osobą, która w świetle ww. wyroku Trybunału o sygn. akt K 27/13 nie zasługiwałaby na objęcie jej konstytucyjną ochroną dotyczącą praw słusznie nabytych i skonkretyzowanych decyzją administracyjną.
Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny traktuje wniesioną skargę za w pełni uzasadnioną, gdyż odkodowanie treści przepisu art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zasiłkach dla opiekunów dokonane w zaskarżonej decyzji doprowadziło do stosowania prawa materialnego w sposób zakłócający ratio systemu zabezpieczenia społecznego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, narusza przepisy prawa materialnego przez ich nieuprawnioną wykładnię w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym uchylił tę decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu. Natomiast przedstawiony przez organ dokument potwierdzający zgon ojca skarżącej, co miało miejsce w dniu [...] nie czyni sprawy za okres od wniesienia wniosku do tej daty bezprzedmiotową.