Uzasadnienie
W skardze z dnia 5 sierpnia 2015 r. Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności Zarządzenia Burmistrza T. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalenia dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej na wniosek – jako sprzecznej z art. 15 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. – dalej "ustawa") oraz art. 7 Konstytucji RP.
W § 1 Zarządzenia, wprowadzono zasady ustalania dodatkowych kosztów udostępniania informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy. Zgodnie z § 2 ust. 1 "Kalkulacja kosztów udostępnienia informacji na wniosek będzie przygotowywana według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do niniejszego zarządzenia przez pracownika merytorycznie opracowującego materiały i zatwierdzona przez bezpośredniego przełożonego pracownika, a następnie przekazywana do Referatu Księgowości Budżetowej w celu wystawienia faktury VAT, na podstawie danych w zawartych w załączniku nr 2 do niniejszego zarządzenia." Wnioskodawca powinien zostać powiadomiony w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od daty powiadomienia wnioskodawcy (§ 2 ust. 2 Zarządzenia).
W ocenie organu nadzoru przepisy wskazane w zarządzeniu Burmistrza T., nie mogą stanowić podstawy prawnej do określenia opłat związanych z udostępnieniem lub przekształceniem informacji w formę wskazaną we wniosku. Z przepisu art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, określającego zasadę reprezentacji gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, nie można wywodzić uprawnień przekraczających sferę organizacji, a dotyczących realizacji konstytucyjnego prawa do informacji (art. 61 Konstytucji RP), o ile takie uprawnienia nie zostały wyraźnie określone w przepisach odrębnych. Podstawy takiej nie daje również ustawa o dostępie do informacji publicznej, w szczególności przepis art.
15. Ustawa wprowadza zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej (art. 7), zastrzegając, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1). W tym przypadku podmiot ten, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje, po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że dokona on w tym terminie zmiany wniosku w zakresie i sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2).
Powołany wyżej przepis art. 15 ustawy, stanowiący odstępstwo od zasady bezpłatności, formułuje uprawnienie dla podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji do obciążenia wnioskodawcy dodatkowymi kosztami powstałymi w związku z jej udzieleniem (ust.1) i określa dopuszczalny wówczas tryb postępowania. W literaturze podkreśla się, że "podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może obciążyć wnioskodawcę właściwie tylko takimi kosztami, które wynikają z treści wniosku, w którym określono specyficzny, wymagający poniesienia dodatkowych kosztów ponad zwykłą działalność podmiotu, sposób udostępnienia informacji lub jej formę" (M. Bidziński. M. Chmaj. P. Szustakiewicz- Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. C.H.Beck 2010).
Zatem udostępniając informację na wniosek należy każdorazowo dokonać indywidualnej oceny czy żądanie takiej opłaty jest uzasadnione w kontekście art. 15 ust. 1 ustawy. Tymczasem skarżone Zarządzenie, określoną w powołanym przepisie możliwość pobrania opłaty zmienia w obowiązek żądania takiej opłaty.
W uzasadnieniu skargi wskazano także na orzecznictwo sądów administracyjnych, kwestionujące możliwość ustalania opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto podkreślono, że art. 7 Konstytucji RP należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, zatem działanie organu administracji publicznej w sprawie, co do której przepis prawa wyraźnie lub pośrednio nie wskazuje jego właściwości, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu argumentowano powołując się na stanowisko doktryny, iż przepisy w zakresie sposobu odpłatności nie są jasne, a w ustawie nie zostały określone elementy, które stanowią dodatkowe koszty. Wobec powyższego konieczne jest wprowadzenie (np. przez Wójta) cennika, który określałby tego rodzaju usługi ocenie organu określenie w zarządzeniu wysokości opłaty. Organ zacytował przy tym obszerne fragmenty postanowienia Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 315/09 w zakresie cenników ustanawianych w zarządzeniach prezydentów miast. Stwierdził nadto, że określenie w zarządzeniu wysokości opłaty za przygotowanie informacji w formie wskazanej we wniosku jest zgodne z treścią art. 15 ustawy.
Pełnomocnik organu przedłożył, przy piśmie z dnia 18 listopada 2015 r., Zarządzenie Burmistrza T. nr [...] z dnia [...]r. uchylające Zarządzenie Burmistrza T. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalenia dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej na wniosek. Pełnomocnik Wojewody [...] wnosił i wywodził jak w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.).
Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594, dalej: u.s.g.), według którego, akt tego rodzaju sprzeczny z prawem jest nieważny. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył Zarządzenie Burmistrza T. do Sądu.
Należy wskazać również, że zgodnie z art. 94 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). W przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego niezgodności z prawem są tożsame. Uchylenie zarządzenia przez organ oraz orzeczenie przez sąd administracyjny o jego niezgodności z prawem powodują skutek prawny ex nunc, co oznacza wyeliminowanie zarządzenia ze skutkiem od daty uchylenia.
Wskazać również należy, że stosownie do art. 161 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-2 tego przepisu lub gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe - pkt 3.
Zwrot normatywny: "stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Innymi słowy postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie ustawy chodzi zatem o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie.
W rozpatrywanej sprawie zarządzeniem z dnia [...]r. Burmistrz T. uchylił z dniem jego podjęcia własne zarządzenie z dnia [...]r. w sprawie ustalenia dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej na wniosek, co skutkowało wyeliminowaniem skarżonego zarządzenia od daty jego uchylenia. Biorąc pod uwagę skutki orzeczenia przez Sąd niezgodności z prawem skarżonego zarządzenia uznać należy, że postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane wniesieniem skargi stało się bezprzedmiotowe.
W związku z powyższym na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.