Uzasadnienie
J. G. i T. K. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na uchwałę Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie rozpatrzenia wniosku [...] Rady Oświatowej odnośnie utworzenia zespołu szkół [...].
Uchwała ta została wydana w następującym stanie faktycznym.
Rada Rodziców Szkoły Nr A w K. złożyła w dniu [...] r. do Prezydenta Miasta K. wniosek o utworzenie Zespołu Szkół [...] w K. przy ul. A. Otrzymała w tej sprawie negatywną odpowiedź pismem z dnia [...] r. Nr [...].
Następnie z wnioskiem takim do Prezydenta Miasta K. w dniu [...] r. wystąpiło Stowarzyszenie Rodziców Szkoły Nr A w K., które także otrzymało negatywną odpowiedź w tym względzie pismem z dnia [...] r. nr [...].
W tej sytuacji do Rady Miasta K. w dniu [...] r. (następnie uzupełnionym pismem z dnia [...] r.) wpłynął od Stowarzyszenia Rodziców Szkoły Nr [...] w K. wniosek zgłoszony w trybie art. 221 kpa o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta o negatywnym rozpatrzeniu wniosku Rady Rodziców z [...] r. i Stowarzyszenia Rodziców Szkoły Nr [...] z dnia [...] r.
Jednocześnie w dniu [...] r. [...] Rada Oświatowa złożyła do Rady Miasta K. powołując art. 63 Konstytucji RP oraz art. 221, 241 i 249 kpa wniosek o utworzenie Zespołu Szkół [...] złożonego ze Szkoły [...] Nr A i [...] Nr B w K..
Poza tym w dniu [...] r. wniosek o powyższej treści do Rady Miasta złożył J. G..
Stowarzyszenie Rodziców Szkoły Nr [...] w dniu [...] r. ponowiło wniosek w tej sprawie do Prezydenta Miasta K., otrzymując ponownie negatywną odpowiedź pismem z dnia [...] r. Nr [...].
W tym stanie sprawy Rada Miasta K. w dniu [...] r. podjęła przedmiotową uchwałę Nr [...]. Jako podstawę prawną jej rozstrzygnięcia powołała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 247 kpa.
Uchwałą tą Rada rozpatrzyła negatywnie wniosek [...] Rady Oświatowej w sprawie utworzenia zespołu szkół [...], w skład którego weszłaby Szkoła [...] Nr A i filia [...] Nr B w K., zobowiązując Przewodniczącego Rady do zawiadomienia [...] Rady Oświatowej o negatywnym rozpatrzeniu wniosku.
W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że akt założycielski i Statut [...] Nr B w K. nie przewidują dla realizowanego obowiązku szkolnego przy ul. A statusu filii tegoż [...]. W siedzibie Szkoły [...] Nr A jest tylko jedna szkoła publiczna, co wyklucza utworzenie zespołu szkół w myśl art. 62 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).
Jednocześnie Rada wskazała, że uwzględniając politykę oświatową miasta oraz wynik analizy sieci szkół w mieście w chwili obecnej nie zachodzi konieczność utworzenia dodatkowej szkoły.
Pismem z dnia [...] r. Przewodniczący Rady Miasta K. kopię w/w uchwały przesłał do wiadomości T. K. i J. G..
Skarżący m.in. zarzucili, że przedmiotowa uchwała dotyczy wyłącznie wniosku [...] Rady Oświatowej, natomiast ich wnioski dotyczyły utworzenia nowego [...] i następnie utworzenia zespołu szkół. Wnioskowali o merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez Sąd.
Rada Miasta K. w odpowiedzi na skargę wnioskowała o jej odrzucenie. Wyjaśniła, że zaskarżona uchwała stanowi odpowiedź na wniosek [...] Rady Oświatowej z dnia [...] r., który został wniesiony na podstawie art. 241 kpa i rozpatrzony w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków (Dział VIII KPA). Uchwała ta jest też odpowiedzią na wniosek skarżącego J. G. o czym został powiadomiony wraz z doręczeniem kopii uchwały. Takiej samej treści zawiadomienie otrzymała skarżąca T. K., która tego rodzaju wniosku nie składała. Zarzuciła, że z uwagi na sposób załatwienia przedmiotowej sprawy skarżącym przysługiwało prawo wniesienia skargi na podstawie art. 227 kpa.
Zatem skarga wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest co najmniej przedwczesna, jeżeli w ogóle dopuszczalna zważywszy na charakter postępowania skargowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi, a to z uwagi na unormowania zawarte w art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych.
Skargę wniesioną w niniejszej sprawie, uwzględniając zebrany materiał dowodowy w aktach administracyjnych oraz aktach sądowych, należało rozważyć w płaszczyźnie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do treści cytowanego art. 101 ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Poza warunkiem formalnym polegającym na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, pierwszoplanowe znaczenie ma kwestia, czy ze względu na przedmiot zakwestionowana uchwała może być zaskarżona do sądu administracyjnego.
Ustawa stanowi bowiem, że przedmiotem skargi mogą być uchwały z zakresu administracji publicznej. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się bardzo szerokie znaczenie tego pojęcia. Realizując swoje zadania z zakresu administracji publicznej, organ kolegialny gminy – jakim jest rada gminy – zobowiązany jest w określonych sytuacjach podejmować rozstrzygnięcia, także w formie uchwał, np. co do konkretnych działań czy odmowy ich podjęcia czy też kolejności ich podjęcia. Uchwały tego rodzaju, mimo, że są podejmowane w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jeżeli nie stanowią prawnych form działania administracji, które prowadzą do powstania obowiązującej normy prawnej (konkretnej lub ogólnej).
Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta K. rozpatrzyła negatywnie wniosek [...] Rady Oświatowej w sprawie utworzenia zespołu szkół [...]. Wniosek taki został zgłoszony w dniu [...] r. w trybie art. 221, 241 i 249 kpa oraz art. 63 Konstytucji RP.
Podstawę prawną wnoszenia skarg i wniosków stanowią przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.
Toczące się wskutek złożonego wniosku lub skargi postępowanie uproszczone wyraża się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadomienia go o swoich działaniach, nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod. red. B. Adamiak, J. Borkowski, 3 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa, str. 742).
W myśl art. 241 kpa przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludzi. Przedmiotem wniosku mogą być zatem wszelkie czynności prawne i faktyczne lub też brak tych czynności. Treść art. 247 kpa wskazuje, iż postępowanie w sprawie wniosku ma także charakter postępowania uproszczonego. Postępowanie to ma charakter jednoinstancyjny, a wnioskodawcy nie przysługuje żaden środek prawny na akt kończący to postępowanie. Zgodnie z art. 246 kpa może on wnieść tylko skargę, ale w postępowaniu skargowym określonym w Dziale VIII KPA.
Postępowanie toczące się w oparciu o art. 241 kpa z uwagi na treść art. 247 kpa kończy się czynnością materialno-techniczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu skargi. W sytuacji zatem, gdy wniosek rozpatruje organ kolegialny a formą w jakiej o nim rozstrzyga jest uchwała, to nie można przyjąć, że tylko z tego tytułu uchwała taka podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Organy kolegialne, a takim jest rada gminy, we wszystkich sprawach należących do ich właściwości podejmują uchwały. Jednakże uchwały podjęte w wyniku wniosku zgłoszonego na podstawie art. 241 kpa są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia wniosku, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 kpa, którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie wniosku (lub też skargi złożonej na podstawie art. 227 kpa), o którym mówi art. 241 kpa, nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których wniosek nie został załatwiony w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby (por. postanowienie NSA z dnia 12.04.2001 r. sygn. I SA 2668/00, zbiór LEX 54426).
Przedmiotową uchwałą Rada Miasta K. rozpatrzyła negatywnie wniosek [...] Rady Oświatowej zgłoszony w trybie art. 241 kpa. Uchwała ta zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Jednocześnie uchwałą tą Rada Miasta zobowiązała Przewodniczącego Rady do zawiadomienia wnioskodawcy o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Przedmiotowa uchwała jest formą załatwienia wniosku zgłoszonego w trybie art. 241 kpa, zatem nie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skoro rada otrzymała tego rodzaju wniosek to rozpatrując go na sesji podjęła uchwałę stosownie do § [...] Regulaminu stanowiącego załącznik Nr [...] do Statutu Miasta K. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej K. Nr [...] z dnia [...] r. przy uwzględnieniu trybu z § [...] tegoż Regulaminu.
Dodać należy badając dopuszczalność skargi w przedmiotowej sprawie, że wniosek zgłoszony w dniu [...] r. przez [...] Radę Oświatową miał wyłącznie charakter intencyjny. Z treści uregulowań zawartych w art. 2a, art. 61 ust. 2 i 62 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wynika, że nie podlegał on rozpatrzeniu w innym trybie i nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia innego (szczególnego) postępowania.
Dlatego z mocy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.