Uzasadnienie
Do wniosku z dnia [...]r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego, P. K. dołączył potwierdzenie wysokości wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc, dodatkowe informacje o lokalu, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS oraz deklarację o wysokości dochodów za okres trzech ostatnich miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, zawierającą oświadczenie, że prowadzi gospodarstwo domowe z konkubiną B. S..
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Prezydent Miasta K., na podstawie art. 6 ust. 1 i 2, 6 oraz 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku, odmówił przyznania P. K. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu podniósł, że powierzchnia użytkowa mieszkania – [...] m2 jest większa od powierzchni normatywnej, wynoszącej 40 m2. Według deklaracji miesięczne wydatki na mieszkanie wynosiły [...] zł. Przyjęte do obliczenia dodatku mieszkaniowego wydatki stanowiły kwotę [...] zł., a w przeliczeniu na powierzchnię normatywną [...] zł. Do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjęto 90 % ponoszonych wydatków. Dodatek mieszkaniowy w gospodarstwie dwuosobowym jest różnicą pomiędzy wydatkami na mieszkanie a 15 % średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego. Z uwagi na to, że kwota stanowiąca procentowy udział własny gospodarstwa domowego w kosztach utrzymania mieszkania, przewyższyła wydatki związane z utrzymaniem lokalu, dodatek mieszkaniowy nie przysługiwał.
W odwołaniu z dnia [...] r. P. K. zakwestionował powyższą decyzję argumentując, że B. S. mieszka u niego czasowo i nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że P. K. prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkując wraz z konkubiną w lokalu mieszkalnym o powierzchni [...] m2. Dochód gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł [...]zł., czyli [...] zł brutto miesięcznie tj. [...] zł na osobę. Przekroczył zatem 125 % kwoty najniższej emerytury o [...] zł. Udział własny gospodarstwa domowego w pokryciu należności czynszowych wynosił [...] zł. tj. 15 % z kwoty [...] zł. Łączne wydatki na mieszkanie – powiększone o ryczałt na zakup opału; z tytułu braku w lokalu centralnego ogrzewania ([...] zł.), ciepłej wody ([...]zł) i gazu przewodowego ([...] zł.) – wyniosły [...] zł., a zatem były niższe od kwoty, którą wnioskodawca zobowiązany był sam pokryć.
Do podstawy obliczenia dodatku, organ pierwszej instancji przyjął (zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych), 90 % ponoszonych wydatków na lokal. Z dniem 18 maja 2006 r., na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. P 4/05 przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) utraciły moc obowiązującą. Organ wskazał, że z wyliczeń wynika, iż zmiana stanu prawnego nie miała wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż dodatek mieszkaniowy nie przysługiwał z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Ponadto P. K. potwierdził, że prowadzi wraz z B. S. dwuosobowe gospodarstwo domowe.
P. K., na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając, że B. S. nie uczestniczy w ponoszeniu kosztów utrzymania mieszkania. Jest zameldowana czasowo i rentę, którą otrzymuje, przeznacza na własne potrzeby.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że zarówno we wniosku jak i w deklaracji o dochodach, P. K. potwierdził, że prowadzi wraz z B. S. – konkubiną – dwuosobowe gospodarstwo domowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa.
Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.
Przyznanie dodatku mieszkaniowego zostało uzależnione od spełnienia przesłanek wymienionych w art. 2 – 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.).
Według art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nie przekracza – w gospodarstwie wieloosobowym – 125 % kwoty najniższej emerytury, obowiązującej w dniu złożenia wniosku.
Na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Zdanie drugie cytowanego przepisu wymienia świadczenia, których nie wlicza się do dochodu.
Organ pierwszej instancji, rozpoznając wniosek P. K. z dnia [...] r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego, dysponował – jak wynika z akt administracyjnych – deklaracją z tej samej daty o wysokości dochodów za okres trzech ostatnich miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Zawierała ona oświadczenie, że wyżej wymieniony prowadzi gospodarstwo domowe z konkubiną B. S. oraz wskazanie wysokości dochodu. Na ten sam dzień datowana jest, przedłożona skarżącemu przez organ administracji "informacja", "o konieczności dostarczenia do wglądu pracownika MOPS zaświadczenia ZUS potwierdzającego wysokość wypłaconych świadczeń (brutto, netto, potrącenia, dodatki)" dotyczących B. S..
Natomiast w "Informacji dotyczącej rodzajów dochodów, które powinny być uwzględnione przez wnioskodawcę przy wypełnianiu deklaracji o dochodach" podpisanej przez pracownika MOPS zawarto potwierdzenie, że przedstawione zostały do wglądu; "dowody wypłaty emerytury / renty (z ostatnich trzech miesięcy) i ostatnia decyzja emerytalna / rentowa lub zaświadczenie z ZUS o wysokości świadczeń wypłaconych w wymaganym okresie (netto, brutto, potrącenia, dodatki)".
W aktach administracyjnych brak jakiegokolwiek doprecyzowania, które konkretnie z wymienionych wyżej w sposób alternatywny dokumentów, zostały przedłożone pracownikowi MOPS, a nawet jakiego rodzaju świadczeń dotyczyły; emerytury czy też renty oraz czy dotyczyły świadczeń wypłaconych B. S. – do ich przedłożenia został bowiem zobowiązany P. K.. Tym bardziej brak w aktach informacji co do wysokości dochodów, które zostały określone w przedłożonych (ewentualnie) dokumentach oraz brak wskazania, czy prawidłowo zostały zastosowane wszystkie odliczenia wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Konsekwencją tego jest brak w decyzjach organów obu instancji uzasadnienia w powyższym zakresie.
Nie ma zatem możliwości przeprowadzenia kontroli, czy organy administracji obydwu instancji prawidłowo ustaliły wysokość dochodu na osobę w gospodarstwie domowym P. K..
Jest to tym bardziej rażące, że jak już była o tym mowa, organ pierwszej instancji, dysponując deklaracją skarżącego o wysokości dochodów z daty złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego tj. z [...] r., w tej samej dacie poinformował skarżącego "o konieczności dostarczenia do wglądu pracownika MOPS zaświadczenia ZUS potwierdzającego wysokość wypłaconych świadczeń (brutto, netto, potrącenia, dodatki)" dotyczącego B. S..
Wobec tego – podejmując działania w kierunku oceny prawidłowości obliczenia przez skarżącego wysokości dochodów w przedłożonej przez niego deklaracji – organ administracji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., był zobowiązany przedstawić w decyzji powyższe ustalenia. Następnie miał obowiązek wskazać podstawę ustaleń tj. treść dokumentów dotyczącą wysokości dochodów. Tymczasem w decyzjach organów obu instancji brak jakichkolwiek wskazań, czy powyższa ocena została w ogóle przeprowadzona. Stanowi to naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Jak wspomniano wyżej – w aktach brak nawet jednoznacznej wzmianki, czy wymienione w "informacji" z [...] r., dokumenty zostały przedłożone. Tym bardziej nie ma informacji co do ich treści, a zwłaszcza, czy w ich świetle prawidłowo została określona wysokość dochodu podana przez skarżącego w deklaracji o wysokości dochodów.
Nie ma zatem możliwości przeprowadzenia przez Sąd kontroli, czy dane z deklaracji o dochodach, zostały poddane przez organ administracji ocenie w zakresie wiarygodności w świetle całokształtu materiału dowodowego, jak tego wymaga art. 80 K.p.a. Jednocześnie doszło wobec tego do naruszenia przepisu art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którymi organ administracji jest obowiązany podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W zaskarżonej decyzji stwierdzono przekroczenie kryterium dochodowego. Kwestia powyższa miała podstawowe znaczenie dla wydania decyzji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.
Jednakże z powodu naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie było możliwości przeprowadzenia kontroli, czy organy administracji obydwu instancji prawidłowo ustaliły wysokość dochodu na osobę w gospodarstwie domowym skarżącego.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., nie będąc – w zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Podkreślić ponadto należało, że zgodnie z art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ orzekający przedstawi w uzasadnieniu decyzji, wyniki oceny prawidłowości obliczenia przez skarżącego wysokości dochodów w przedłożonej przez niego deklaracji. W celu wykonania powyższego uzupełni podstawy decyzji o ustalenia wynikające z treści dokumentów dotyczących wysokości dochodów skarżącego oraz B. S.. Odpisy wymienionych dokumentów dołączy do akt, celem umożliwienia kontroli przeprowadzonych ustaleń. Organ rozpatrzy cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Oceni na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, które wymieniono wyżej, zostały udowodnione. W uzasadnieniu wskaże, na podstawie jakich dowodów uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich powodów ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich przyczyn odmówił wiary poszczególnym dowodom.
W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja nie miała przymiotu wykonalności.