Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2912 r. J.B. zwrócił się do Starosty [...] o udostępnienie, w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, akt postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia firmie ‘A" s.c. na budowę myjni bezdotykowej na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] w W. W odpowiedzi na ten wniosek Starosta pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. odmówił udzielenia żądanej informacji, wskazując na ograniczenia określone w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, związane z prywatnością osoby fizycznej oraz tajemnicą przedsiębiorcy. Akta postępowania administracyjnego, jak wyjaśnił, stanowią informację publiczną, natomiast inną kwestią jest udostępnienie niektórych danych zawartych w tych aktach. W szczególności dokumenty prywatne, znajdujące się w aktach, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Wnioskodawcy została udostępniona kserokopia dokumentu wytworzonego przez organ w postaci pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji, z dnia 16 marca 2012r.
W części końcowej odpowiedzi Starosta podkreślił, iż wnioskowana informacja, której przedmiotem była całość akt postępowania, nie ma charakteru informacji publicznej, stąd odmowa jej udzielenia nastąpiła w formie zwykłego pisma (a nie decyzji). Jednocześnie pouczył wnioskodawcę o możliwości zaskarżenia tej czynności (pisma stanowiącego odpowiedź na wniosek) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wystosowanym w terminie 14 dni od doręczenia pisma Starosty.
W dniu 26 lipca 2012 r. J.B. wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu podniósł cały szereg zarzutów. W jego ocenie, niewłaściwa była forma udzielenia mu odpowiedzi. Ze względu na przekroczenie terminu przez Starostę odmowa powinna nastąpić w drodze decyzji. Treść pisma, jego zdaniem, pozostaje w sprzeczności z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto cytowane są w nim przepisy nie zawsze dotyczące jego sprawy.
Uważa, iż fakt pominięcia skarżącego przez pracowników Starostwa Powiatowego w postępowano dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia nie pozbawia go statusu strony, co wynika z k.p.a.
Nie jest zrozumiały dla niego zarzut Starosty, iż żądając udostępnienia informacji nie wskazał on konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, skoro nie widział co w aktach się znajduje. Kwestionuje stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na wniosek, iż kserokopię pozwolenia budowlanego udostępniono mu w dniu 22 czerwca 2012 r., podczas gdy otrzymał ją za pośrednictwem poczty w dniu 9 lipca 2012 r. Jako nieprawdziwe uznaje twierdzenie o udostępnieniu części akt sprawy w postaci kserokopii pozwolenia budowlanego, bowiem decyzja ta jest dokumentem kończącym postępowanie i tym samym nie może być uznana za część akt sprawy. Nie zawiera ponadto istotnej dla skarżącego informacji dotyczącej zagospodarowania ścieków przemysłowych z myjni.
Całość akt sprawy, wbrew stanowisku Starosty, nie jest własnością firmy "A" s.c., gdyż w świetle prawa polskiego jest to niemożliwe. Skarżący sugeruje, iż skoro na udostępnionej kserokopii pozwolenia budowlanego jeden ze współwłaścicieli budowanej myjni potwierdził odbiór trzech decyzji i dwóch dokumentów w dniu 19 marca 2012 r., to być może są to dokumenty, które stały się podstawą negatywnej decyzji Starosty w jego sprawie
W odpowiedzi na wezwanie Starosta [...] odniósł się do tych zarzutów, podkreślając w szczególności, iż kserokopia pozwolenia budowlanego został udostępniona niezwłocznie, w terminie przewidzianym prze ustawę. Powtórzył wcześniej prezentowana tezę dotyczącą charakteru akt postępowania, które stanowią informację publiczną, natomiast nie oznacza to obowiązku udostępniania ich w całości ze względu na ochronę prywatności czy ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto dokumenty prywatne, znajdujące się w aktach sprawy, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
Starosta ponownie wskazał, iż akta sprawy zostały częściowo udostępnione skarżącemu. W pozostałej części dokumenty zawarte w aktach nie stanowią informacji publicznej i z tej racji odmowa ich udostępnienia nie wymagała wydania decyzji administracyjnej. Odpis decyzji Starosty w sprawie pozwolenia budowlanego oraz załączony do odpowiedzi odpis decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. i [...] r. o warunkach zabudowy stanowią zasadniczą część akt postępowania administracyjnego w sprawie.
W skardze z dnia 21 sierpnia 2012 r. J.B. zarzuca Staroście [...] naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na odmowę udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, a nie decyzji. Tym samym Starosta pominął obowiązek sporządzenia uzasadnienia. Ponadto, jak twierdzi, Starosta nie spełnił warunków i ominął powiadomienia go o przyczynach i braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem w myśl art. 14 ust. 2 tej ustawy.
W uzasadnieniu skargi wywodzi, iż jest właścicielem działki nr [...], na która odprowadzane są ścieki z kanalizacji miejskiej. W jego ocenie, zachodzi podejrzenie o zamiarze podłączenia myjni samochodowej do tej kanalizacji. Nie przekonują go argumenty Starosty leżące u podstaw odmowy udostępnienia akt sprawy. Poprzez odmowę, jego zdaniem, Starosta chroni urzędników popełniających błędy, polegające m.in. na niedopuszczeniu stron do udziału w postępowaniu.
Kwestionuje twierdzenie Starosty o udostępnieniu części akt postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego podkreślając, że organ ten sam sobie zaprzecza raz twierdząc, iż udostępniono część akt postępowania, zaś w kolejnym piśmie wskazuje jedynie na udostępnienie kserokopii decyzji w sprawie pozwolenia.
Udostępniona skarżącemu decyzja w sprawie warunków zabudowy nie zawiera informacji o tym, gdzie będą odprowadzane ścieki. Mapa załączona do niej jest nieczytelna. Nie zaznaczono na niej gdzie będzie budowana myjnia, legenda nie przedstawia tez podłączenia myjni do kanalizacji sanitarnej z projektu budowlanego.
Skarżący podnosi także, iż skoro jeden ze współwłaścicieli myjni odebrał należące do niego dokumenty, co wynika z potwierdzenia odbioru na decyzji, to brak było podstaw do odmowy udostępnienia mu akt sprawy.
W części końcowej skargi uznaje za bezprawną i niezgodną z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowę udostępnienia informacji istotnych dla niego, jako właściciela nieruchomości na którą mogą być odprowadzane ścieki przemysłowe. Wnosi o zobowiązanie Starosty do udostępnienia akt sprawy.
W odpowiedzi na skargę Starosta [...] powtórzył wcześniejsze argumenty, zgodnie z którymi nie odmówił udzielenia informacji publicznej skarżącemu, lecz uznał jedynie, iż część akt postępowania, a w szczególności znajdujące się w nich dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej i wobec tego nie podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) kontrola sądowa obejmuje:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Przedmiotem skargi jest pismo Starosty [...] z dnia [...] r. odmawiające udzielenia informacji ze względu na to, iż wniosek skarżącego dotyczący udostępnienia akt postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 8 września 2001 r. o informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.)
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, LEX Nr 299295, wyrok NSA z dnia 25 marca 2001, sygn akt II SA 4059/02, LEX Nr 78063, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, LEX Nr 78064).
Podkreślić trzeba, iż stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Natomiast w sytuacji, kiedy przedmiotem wniosku nie jest żądania udzielenia informacji publicznej, nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej.
Starosta [...] analizując wniosek strony skarżącej doszedł do przekonania, że żądane przez nią informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i z tego powodu wystosował kwestionowane przez skarżącego pismo.
Wobec tego pozostaje do rozważenia kwestia czy pismo, Starosty [...], które uczyniono przedmiotem skargi, należy do działań podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w szczególności zaś czy należy do kategorii aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a..
Akty lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podejmowane są w sprawach indywidualnych, kieruje się je do konkretnych podmiotów oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków tych podmiotów, określonych w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stanowią formę działania administracji publicznej w ramach określonego i zindywidualizowanego stosunku administracyjnoprawnego. Czynności te i akty muszą mieć charakter prawnie wiążący. Takiego charakteru nie posiada pismo informacyjne. Pismo Starosty [...] z dnia [...] r. nie zawiera rozstrzygnięcia indywidualnej spawy administracyjnej i nie kształtuje sytuacji prawnej wnioskującego. Pismo zawiadamiające o tym, że będąca przedmiotem zgłoszonego żądania informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. I OSK 928/05 – LEX 167166).
W konsekwencji kwestia udostępnienia lub nieudostępnienia informacji publicznej, czy też badania czy objęte wnioskami skarżącego informacje stanowiły w istocie informację publiczną nie podlegają kontroli sądowej w niniejszej sprawie.
Na marginesie jedynie wskazać trzeba, że bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje błędne pouczenie udzielone skarżącemu przez Starostę [...].
Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p.. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków.
Orzeczenie wydano w oparciu o przepis art. 58 §1 pkt 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.