Uzasadnienie
W dniu [...] M.C. złożyła skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 994/10 przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (PSP) w K., jednocześnie zarzucając mu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35, art. 36, art., 38 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: Kpa) – poprzez "rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu". Strona skarżąca wniosła o:
- 1) "zobowiązanie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. do wydania odpowiedniego aktu normatywnego,
- 2) wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 k.p.a,
- 3) zobowiązanie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie,
- 4) zobowiązanie organów do wyjaśnienia przyczyn zaistniałej sytuacji,
- 5) zasądzenia kasztów postępowania".
Argumentując przedstawiła tok postępowania po wydaniu przez tut. Sąd wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., akcentując, że wyrokiem – jak określiła – "organ I instancji miał bezwzględny obowiązek", po pierwsze: "mianować Skarżącą na stanowisko równorzędne do zajmowanego przed zlikwidowaniem Sekcji Organizacyjno-Kadrowej – inne kierownicze, lub na stanowisko utworzone po zlikwidowaniu Sekcji Organizacyjno-Kadrowej (oficerskie stanowisko samodzielne stanowisko ds./kadr)", bądź po drugie: "przywrócić Sekcję Organizacyjno-Kadrową, a wraz z nią stanowisko Kierownik Sekcji Organizacyjno-Kadrowej, na które Skarżąca mogła wrócić bez konieczności mianowania, tak jak miało to miejsce po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Gliwicach IV SA/GI 619/09".
W ocenia Autorki organ pierwszej instancji nie wykonał wyroku WSA w Gliwicach, co – na co zwróciła uwagę – uniemożliwiło jej wykonywania zadań i "normalne" pełnienie służby, wskazuje na przekroczenie dyscypliny budżetowej oraz daje asumpt do przyjęcia "domniemania popełnienia przestępstwa przez funkcjonariusza publicznego poprzez poświadczanie nieprawdy". Stanowisko na jej poparcie zawarła w trzech blokach tematycznych, odpowiadających tytułom:
- 1) "Uniemożliwienie Skarżącej wykonywanie zadań i normalnego pełnienia służby";
- 2) "Przekroczenie dyscypliny budżetowej";
- 3) "Domniemanie popełnienia przestępstwa przez funkcjonariusza publicznego poprzez poświadczanie nieprawdy",
Zaznaczyła, że niewykonanie prawomocnego wyroku przez organ I instancji skutkuje przekroczeniem dyscypliny budżetowej, ponieważ – jak wskazała – "na dzień dzisiejszy komórka finansowo-księgowa nie ma podstaw przesyłania comiesięcznego uposażenia na konto Skarżącej, ponieważ taką podstawę stanowi tylko i wyłącznie decyzja o mianowaniu, którego organ nie dopełnił".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko zaznaczył, że Komendant Miejski PSP w S. wydał w dniu [...] decyzję nr [...] o przeniesieniu skarżącej na niższe stanowisko służbowe. Decyzja ta – w jego ocenie – uwzględniała stanowisko tut. Sądu z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 994/10. Po wniesieniu od niej odwołania organ drugoinstancyjny decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał ją w mocy. W dalszej kolejności zwrócił uwagę, że od tej decyzji strona w dniu [...] złożyła skargę do WSA w Gliwicach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że stosownie do treści art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.) wynika natomiast, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–4a.
Treść przywołanego wyżej unormowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że złożenie skargi na działanie czy zaniechanie organu administracji jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdy polega ona na braku wydania jednego z aktów lub na braku podjęcia jednej z czynności, które zostały w tym przepisie taksatywne wymienione.
Sprawa będąca przedmiotem osądu została zainicjowana skargą na sensu largo działanie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. i pracowników mu podległych po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 994/10.
W ocenie Sądu, kwestionowane skargą żądanie musi być rozpatrywane zarówno przez pryzmat wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 994/10, jak i prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13, mocą którego uchylono decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] (nr [...]) w przedmiocie zmiany stanowiska służbowego oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] (nr [...]).
Sąd orzekł w nim, że "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji (art. 107 § 3 K.p.a). Uzasadnienie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji w żadnej mierze nie spełnia tych wymogów".
Tym samym – z uwagi na zakres skargi – wskazać należy, że zgodnie z art. 149 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie – co należy podkreślić – postępowanie [...] Wojewódzkiego Komendanta PSP i pracowników mu podległych, po wyroku tut. Sądu z dnia 4 listopada 2011 r. o sygn. akt IV SA/GI 994/10 zostało poddane ponownej ocenie tut. Sądu, który wyraził ją w prawomocnym wyroku z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/GI 561/13. Toteż w przedmiotowej sprawie Sąd działa w warunkach określonych mocą art. 170 ustawy P.p.s.a. Zgodnie z nim orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie zaś do art. 171 P.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Wynikający z art. 170 P.p.s.a. stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. akt II CKN 655/98, LEX nr 51062). Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne (por. B. Dauter, Komentarz do art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX).
Ponadto moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).
Mając na uwadze powyższe wyroki oraz treść przytoczonego art. 170 P.p.s.a. w rozpoznawanej obecnie sprawie ze skargi skarżącej należy uznać, że sprawa po rozstrzygnięciu tut. Sądu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13 jest w toku a organy orzekające w niej związane są dokonaną w nim oceną, zgodnie z art. 153 P.p.s.a.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że na skutek nowelizacji przepisów i wejścia w życie nowej instytucji, bezspornie przewlekłość postępowania w niniejszej prawie należy badać od dnia wejścia w życie nowych przepisów, zatem od 11 kwietnia 2011 r. Przewlekłość nie ma swojej definicji legalnej, lecz można rozumieć, że jest nią "wykonywanie szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie". Chodzi zatem o sytuację, w której organy działają opieszale lub tylko pozorują działanie ("formalnie nie są bezczynne"), którą ustawodawca odróżnił od stanu bezczynności charakteryzującego się brakiem jakichkolwiek działań. Inaczej mówiąc organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 kpa, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności - konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych przez stronę. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" oznacza takie działanie lub zaniechanie organu, które sprowadza się do prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.
Takie też rozumienie zdaje się przyjmować orzecznictwo uznając, że "przewlekłość" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W przedmiotowej sprawie – co wymaga zaakcentowania – sprawa, której strona skarżąca zarzuca niewykonanie wyroku została zakończona decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...], poddaną w pierwszej kolejności kontroli odwoławczej, zakończonej decyzją drugoinstancyjną z dnia [...], a następnie kontroli sądowej tut. Sądu zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13. W toku tych postępowań organy wskazały motywy, którymi kierowały się prowadząc postępowanie i wydając rozstrzygnięcie, które nota bene ocenione zostało wyrokiem tut. Sądu wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13.
Z uwagi na przedmiot rozpoznania w objętej skargą sprawie podkreślenia wymaga, że organy wskazały i wyjaśniły zwłokę w podjęciu rozstrzygnięcia, akcentując przede wszystkim absencję strony postępowania. Organ wywiódł, że skoro wydanie rozstrzygnięcia poprzedza postępowanie, w którym musi zapewnić czynny udział strony, a który – w jego ocenie – nie zostałby w tej sprawie należycie zrealizowany, to działa w usprawiedliwionych okolicznościach. Pogląd ten został przez organ, w wyniku monitowania przez stronę, zweryfikowany i skutek przez nią pożądany został de facto osiągnięty, aczkolwiek z innym od oczekiwanego rezultatem. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można także nie zauważyć, że pomiędzy stroną a organem pierwszej i drugiej instancji istnieje wieloletni już spór na tle wykładni ich praw i obowiązków wynikających z łączącego ich stosunku pracy, który znajdował swój finał w Sądzie. Istniejący – nota bene – niekwestionowany spór co do wykładni prawa jest ze swej istoty okolicznością usprawiedliwiającą podejmowane w sprawie działania.
Odnośnie wymierzenia organowi grzywny Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że może być ona wymierzona wyłącznie celem zdyscyplinowania organu, jeśli pozostaje w bezczynności, w sytuacji gdy jest on zobowiązany do wydania decyzji ze względu na uchylający wyrok sądu. Natomiast w sytuacji, gdy organ podjął postępowanie prowadził je i zostało ono ostatecznie i prawomocnie zakończone - nie ma podstaw do zastosowania art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a." – tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 18/13.
Na zakończenie podkreślenia wymaga, że sam fakt niezadowolenia z treści decyzji organu wydanej w dniu [...] (zresztą skutecznie zaskarżonej) nie daje w przedmiotowej sprawie podstaw do oceny, że organ nie wykonał czegoś do czego był zobowiązano, albowiem ocena ta została już wyrażona w wyroku tut. Sądu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13, którą skład orzekający w pełni akceptuje i podziela.
Jak słusznie wskazano w wyroku NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2676/11, "na ocenę istnienia bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało faktycznie wydane. W szczególności niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu nie może skutkować ukaraniem organu grzywną".
Uwzględniając powyższe okoliczności, sąd - na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi, jako nieuzasadnionej.