Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., podjętą na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz pisma Dyrektora Fabryki Podzespołów Elektronicznych "A" w T., Rada Gminy K. odmówiła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym R. K. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na mocy art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związanie z wykonywaniem przez radnego mandatu. Organ zauważył, że przepis ten reguluje dwie sytuacje o różnym charakterze. Co do zasady wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy zależy od woli rady. Jeżeli jednak podstawę rozwiązania stosunku pracy miałyby stanowić zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu, odmowa wyrażenia zgody jest obligatoryjna. Takie uregulowanie, zdaniem Wojewody, stanowi o obowiązku uzasadnienia uchwały, bowiem jego brak nie pozwala ocenić, czy wystąpiła sytuacja określona w zdaniu drugim, która wiąże się z określonymi skutkami. Organ zaznaczył przy tym, że wprawdzie żaden przepis prawa nie przewiduje wprost obowiązku uzasadnienia tego rodzaju uchwały, to jednak obowiązek ten wynika z wykładni systemowej, uwzględniającej wyrażoną w art. 7 oraz art. 2 Konstytucji RP zasadę praworządności oraz demokratycznego państwa prawnego.
Dla wzmocnienia zaprezentowanej argumentacji przywołał stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r. (publik. w ONSA/WSA Nr 2 z 2007 r.) oraz odwołał się do piśmiennictwa, które stanowisko to potwierdza (A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2 wydanie). Na tej podstawie Wojewoda uznał, że skoro przedmiotowa uchwała nie zawiera uzasadnienia, to brak jest możliwości oceny motywów podjętej uchwały, co uniemożliwia uznanie jej za zgodną z prawem.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. w uchwale Nr [...] z dnia [...] r. postulowała jej oddalenie. Zdaniem organu ani przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ani żadne inne przepisy nie nakładają na radę gminy obowiązku uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Ponadto wskazany przepis nie ogranicza prawa rady do wyrażenia sprzeciwu wobec zamiaru pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym tylko do sytuacji, gdy przyczyną tego zamiaru są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Rada ma więc pełną swobodę w podejmowaniu uchwały o wyrażeniu bądź nie wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, kognicji sadu administracyjnego podlegają akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, zaś o nieważności uchwały lub zarządzenia orzeka organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia organowi. Po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 tej ustawy).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wobec upływu terminu do podjęcia aktu nadzorczego. Natomiast kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, iż narusza ona w istotny sposób przepisy prawa.
Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym polegającego na braku uzasadnienia uchwały Nr [...] z dnia [...] r., którą Rada Gminy K.odmówiła zgody na rozwiązania stosunku pracy z radnym R. K. Z nadesłanych przez organ gminy akt nie wynika, aby uchwała ta posiadała pisemne uzasadnienie.
Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której radny jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis ten stanowi wyraz szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnych, której istota polega na konieczności uzyskania zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, będącym jej członkiem. Bez wątpienia wynika z niego, że obowiązkiem rady jest odmowa udzielenia takiej zgody w razie, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W pozostałych przypadkach wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa pozostawione jest jej swobodnemu uznaniu, które nie może jednak oznaczać dowolności działania organu.
Wychodząc z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa oraz zważywszy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjąć należy, że wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, iż organy te podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę gminy, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny bez odniesienia do zaistniałych w stanie faktycznym analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały.
O ile więc z wykładni literalnej przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie wnika taki obowiązek, to jednak konstrukcja omawianego przepisu oparta w znacznym stopniu na uznaniu administracyjnym przy uwzględnieniu wykładni systemowej rodzi konieczność uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby niczym nieograniczone władztwo dające prawo do narzucania pracodawcy obowiązku utrzymywania stosunku pracy z radnym. Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym przez organ nadzoru wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06 publik. ONSAiWSA 2007/2/48, LEX 247924), że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasada zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć.
Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego a jednocześnie jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (także wyrok NSA z 18 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/08)
Zaznaczyć także należy, że nieprzedstawienie przesłanek, jakie rada uznała za decydujące dla odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, uniemożliwia stwierdzenie, czy były to przesłanki obligatoryjne, wynikające z art. 25 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, czy też nie. Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, wyklucza więc możliwość dokonania nie tylko przez organ nadzoru ale również Sąd oceny prawidłowości stanowiska Rady, a tym samym oceny legalności zaskarżonej uchwały. Okoliczności, które rada uznała za przesądzające o negatywnym rozpatrzeniu wniosku pracodawcy, ani organ nadzoru ani Sąd nie mogą domniemywać, nie mogą również zastępować Rady, rekonstruując motywy podjęcia aktu takiej a nie innej treści, w sytuacji gdy organ ten nie wypracował w tym zakresie uzasadnienia.
Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo oraz powoduje konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności uchwały, co jest dopuszczalne w świetle art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż od podjęcia kwestionowanej uchwały nie upłynął okres jednego roku.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte zostało o przepis art. 152 tej ustawy.