Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K., na zasadzie art.2 ust.1, 2, 3, art.3 ust.1 i art.5 ust.1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz.734 ze zm.), przyznał L. S. dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł miesięcznie za okres od dnia 1 stycznia [...] r. do dnia 30 czerwca [...]r.. Została ona utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Organ odwoławczy doszedł bowiem do przekonania, iż odpowiada ona prawu, podzielając ustalenia i rozważania dokonane przez organ pierwszej instancji.
Natomiast ustosunkowując się do zarzutu odwołania sprowadzającego się do wadliwego wyliczenia wydatków na mieszkanie, pomijającego należność z tytułu zużycia wody, uprzednio wpłaconą zaliczkowo i podlegającą wyrównaniu w styczniu [...] r., SKO wskazało, że przy ustalaniu wysokości przedmiotowego świadczenia bierze się pod uwagę okresowe wydatki na gospodarstwo domowe związane z zajmowaniem lokalu za ostatni miesiąc, tj. miesiąc, w którym składany był wniosek. W tej sprawie nastąpiło to w dniu 16 grudnia [...] r., stąd należało przyjąć wydatki z tego tytułu poczynione w grudniu [...], które wyniosły [...]zł. Zdaniem organu brak było podstaw do uwzględnienia prezentowanej przez odwołującego się kwoty, zwłaszcza gdy z art.7 ust.10 cytowanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że zmiany danych w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku nie mają wpływu na jego wysokość.
Na skutek skargi L. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 lutego 2005 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r.. Doszedł bowiem do przekonania, iż narusza ona przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia w zakresie daty złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy, gdyż w ocenie Sądu nastąpiło to prawdopodobnie w dniu 8 stycznia [...] r. (taka data datownika pojawiła się na oryginale wniosku). Stąd za niewiarygodne uznał twierdzenia strony, że miało to miejsce w dniu 30 grudnia [...] r., jak też organów, że dniem złożenia podania był 16 grudzień [...] r. A ma to istotne znaczenie z uwagi na okres wypłaty dodatku oraz jego wysokość, bowiem data zgłoszenia żądania implikuje wysokość dochodów gospodarstwa domowego oraz wydatków na mieszkanie. Poza tym Sąd wskazał na konieczność uwzględnienia w wydatkach na lokal opłat za wodę w ostatecznej wersji, a więc w wysokości rzeczywiście poniesionych wydatków.
Polecił organowi orzekającemu, którym również jest organ drugiej instancji, rozliczenie zaległości z tego tytułu za poszczególne miesiące. Przy czym dostrzegł potrzebę rzetelnego rozpatrzenia tej kwestii, gdyż ze względu na trzymiesięczne okresy rozliczania należności za zużytą wodę w sposób zaliczkowy, a zatem wiążący się z późniejszym wyrównywaniem nadpłaty czy niedopłaty, oraz z powodu orzekania o dodatkach mieszkaniowych w okresach półrocznych, istnieje niebezpieczeństwo pomijania realnych kwot z tego tytułu przy ustalaniu wydatków na mieszkanie. Wskazał, iż na właściwe uwzględnienie tego zagadnienia nie pozwala eksponowany przez organ art.7 ust.10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wyrok ten uprawomocnił się bez zaskarżenia.
Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach tego rozstrzygnięcia organ, przytaczając streszczenie uzasadnienia powyższego wyroku podał, iż zachodzi konieczność uzupełnienia i rozważenia materiału sprawy w tych kierunkach.
W wyniku tego Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...]r., na podstawie art.2 ust.1, 2, 3, 4, art.3, art.5 ust.1, 2, 3, 4, 4, art.6 ust.1, 2, 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przyznał L. S. dodatek mieszkaniowy w kwocie [... ]zł za okres od 1 stycznia [...] r. do 30 czerwca [...] r. W uzasadnieniu decyzji ustalił, iż wniosek wszczynający niniejsze postępowanie został złożony w dniu 30 grudnia [...] r., gdyż wynika ona z daty umieszczonej na podaniu. Natomiast data 16 grudnia [...]r. jest datą potwierdzenia danych zawartych we wniosku, zaś data 8 stycznia [...] r. odzwierciedla dzień zarejestrowania go w Referacie Dodatków Mieszkaniowych. W takiej sytuacji należało przyjąć wydatki na mieszkanie poniesione przez wnioskodawcę w grudniu. Wynoszą one [...] zł i zostały potwierdzone przez stronę w odwołaniu. Rozliczenie wsteczne za wodę nastąpiło w marcu [...] r. i nie może być brane pod uwagę. Przytaczając sposób wyliczeń organ ustalił dodatek na podaną wyżej kwotę.
W odwołaniu od tej decyzji L. S. zaakcentował jej niezgodność z przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz niewykonanie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku uchylającym poprzednią decyzję. Podważył poprawność wyjaśnienia daty złożenia wniosku o dodatek oraz prawidłowość przyjętych wydatków na mieszkanie. Domagał się zatem przyznania mu dodatku od lutego [...] r. przy uwzględnieniu wydatków na mieszkanie wynoszących [...]zł obejmujących m.in. wydatki związane z faktycznym zużyciem wody. Podniósł, że te wydatki, w wersji prezentowanej przez organy, nigdy nie mogłyby zostać wzięte pod uwagę, gdyż okresy rozliczeń z tego tytułu i przyznawania dodatków są różne (odpowiednio co trzy i co sześć miesięcy).
Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymano powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i rozważania organu pierwszej instancji. W jego ocenie materiał sprawy przekonuje do wniosku, iż do złożenia podania o dodatek doszło w dniu 30 grudnia [...]r.. Nadto wynika z niego, iż wydatki na mieszkanie w grudniu [...] r. poniósł odwołujący się w kwocie [...]zł. Jego zdaniem niepodobna do tej kwoty doliczyć opłat z tytułu rozliczenia zużycia wody, bo zostały one uiszczone dopiero w styczniu [...] r. W związku z powyższym uznał organ przyznany dodatek za prawidłowo wyliczony. Poza tym tylko, iż błędnie organ pierwszej instancji przyjął kryterium dochodowe w wysokości 125% najniższej emerytury, zamiast 110%. Wszak z uwagi na zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się, nie mógł tej kwestii skorygować.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji, zarzucając jej autorom popełnienie przestępstwa, nadto eksponując pominięcie przez organ wiążących wytycznych zawartych w wyroku uchylającym poprzednią decyzję. Zakwestionował zatem poprawność ustaleń i rozważań organów, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga musiała odnieść skutek. Oceniając bowiem jej legalność niepodobna było nie dostrzec, że uchybia ona przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Przede wszystkim godzi się zwrócić uwagę na niewykonanie wszystkich wytycznych co do dalszego postępowania, jak i niedostosowanie się organów orzekających do oceny prawnej, zawartych w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 lutego 2005 r., które to wskazania i ocena, po myśli art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), wiążą zarówno organ, jak i sąd. W końcowym fragmencie uzasadnienia tego orzeczenia wskazano na konieczność wyjaśnienia sprawy w naprowadzonych kierunkach (szczególnie w zakresie daty złożenia wniosku i rzeczywistych wydatków ponoszonych przez skarżącego na zajmowane mieszkanie) oraz - stosownie do wyniku tych ustaleń - wydanie właściwego i poprawnie umotywowanego rozstrzygnięcia. Co do daty złożenia wniosku zaprezentowano kierunki analizy materiału sprawy.
Ponadto wyrażono pogląd, wedle którego wydatki na mieszkanie powinny być rozliczane według rzeczywistych kwot ponoszonych z poszczególnych tytułów, a nie na podstawie uiszczanych zaliczek, wywodząc, że zaległość w opłatach za wodę należy rozliczyć za poszczególne miesiące, gdyż inny sposób jest niesprawiedliwy i krzywdzący dla skarżącego. Wreszcie podniósł Sąd, że organ odwoławczy, w świetle uregulowań procesowych jest również organem orzekającym merytorycznie, zatem dokonującym samodzielnych ustaleń faktycznych, oceny wiarygodności dowodów i rozważań prawnych. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak się wydaje, nie zadało sobie trudu dokładnego zapoznania się w tymi motywami, jak też nie poczyniło żadnych procesowych kroków, poza uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podczas gdy prawdopodobnie w ocenie Sądu takiej potrzeby nie było, gdyż w przeciwnym wypadku doszłoby do uchylenia i tego rozstrzygnięcia mocą wyroku z dnia 10 lutego 2005 r. Zalecane ustalenia można było więc wykonać w ramach postępowania odwoławczego.
Generalnie przecież chodziło o ustalenie wydatków na mieszkanie na podstawie zebranego wcześniej materiału i rozważenie go pod kątem przepisów prawa materialnego i wytycznych Sądu. Przeto decyzja z dnia [...]r. nasuwa istotne zastrzeżenia co do zasady.
Wydana w jej wyniku decyzja z dnia [...]r., jakkolwiek zawiera motywy co do daty wniesienia podania o dodatek mieszkaniowy, to są one nieprzekonywujące, stąd podzielenie ich w zaskarżonej decyzji budzi wątpliwości. Nieprzekonywujące jest dlatego, że ustalenie to zapadło przy braku wyczerpującego materiału i nie zostało poparte dostateczną oceną wiarygodnością dowodów. W grę wchodzą jedynie dwie daty. Data 30 grudnia [...] r., która wynika wyłącznie z karty uzupełniającej wniosek, przy czym wcale nie jest pewne, iż jest ona datą złożenia wniosku w organie. Przeczy temu data umieszczona na oryginale wniosku (8 stycznia [...] r.). Przy czym, jeżeli podanie wpłynęło wcześniej do innej komórki, należało datę faktycznego złożenia go odnotować w przepisany sposób. Obieg wewnętrzny pism w organie należy tak zorganizować, aby nie było żadnych niejasności w tej materii. W okolicznościach sprawy, jeżeli nadal istniały wątpliwości, konieczne było uzupełnienie materiału sprawy o dalsze dowody, w tym chociażby z przesłuchania pod odpowiednimi rygorami pracownika organu przyjmującego podanie (prawdopodobnie A. B.) oraz skarżącego.
Ustalenie w tej kwestii nadal nie nadaje się więc do zaakceptowania. Wadliwe jest nadto rozstrzygnięcie odnoszące się do przyjętych wydatków na mieszkanie, którego dokonano wbrew wskazaniom Sądu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lutego 2005r. wyraźnie stwierdzono konieczność rozliczenia wydatków faktycznie poniesionych za zużycie wody przez rodzinę skarżącego. Tego faktu organ pierwszej instancji nie uwzględnił, gdyż przyjął wydatki na poprzednim poziomie w kwocie [...]zł. Nota bene, wbrew jego twierdzeniom skarżący takiej kwoty nie prezentował, a wręcz zwalczał, powołując się na treść zaświadczenia z dnia 30 grudnia [...] r., w którym podano od 1 stycznia [...] r. (nie jak powiada organ od 1 marca [...] r.) wydatki na poziomie [...]zł, a nawet przedstawiając kwotę [...]zł. Poza tym zabrakło w motywach tego rozstrzygnięcia precyzyjnego wyliczenia kwoty dodatku. Taki stan rzeczy istotnie narusza prawo, przy czym w razie powtórzenia się będzie musiał zostać objęty sygnalizacją do organu nadrzędnego.
Wadliwością zaskarżonej decyzji jest zaakceptowanie tego co najmniej przedwczesnego rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że prawomocny wyrok wywołuje skutek bezwzględnego związania organu i sądu, nawet wówczas, gdy zawiera wskazania, z którymi organ czy sąd się nie zgadza. W takiej bowiem sytuacji organowi służy prawo wniesienia skargi kasacyjnej. Rezygnacja z tego uprawnienia świadczy o aprobacie dla stanowiska Sądu. Niepodobna zatem wbrew niemu uzasadniać decyzji w zakresie wydatków na mieszkanie poniesieniem ich w styczniu, skoro nakazano uwzględnić je w wydatkach grudniowych.
Dodatkowym argumentem przemawiającym za uchyleniem zaskarżonej decyzji jest fakt stwierdzenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05 (OTK-A 5/2006, poz.55) niekonstytucyjności art.9 ust.1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz niezgodności § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych z art.6 ust.1 powyższej ustawy. Co prawda orzeczenie to zapadło po wydaniu zaskarżonej decyzji, lecz stanowi ono wymienioną w art.145a k.p.a. podstawę wznowienia postępowania. Taka zaś podstawa stanowi powód uchylenia decyzji po myśli art.145 § 1 pkt 1 lit.b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Niezależnie zatem od skutków tego wyroku i daty jego podjęcia musiał on wywołać uchylenie decyzji opartej o nielegalne przepisy prawa. Cytowane rozporządzenie było podstawą obu zapadłych w sprawie decyzji, przy czym wydano je na mocy całego (bez sprecyzowania jednostki) art.9, a więc m.in. na podstawie wadliwej delegacji ustawowej, która w punkcie 1 ustępu 1 upoważniała Radę Ministrów do uchwalenia wykazu i wysokości wydatków za zajmowany lokal. Natomiast jego § 2 ust. 2 określał ułamek wydatków na mieszkanie, jakie mogły być przyjęte do obliczenia dodatku mieszkaniowego. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, iż zapadłe w sprawie decyzje oparte zostały o wadliwe przepisy prawne. Co prawda Trybunał Konstytucyjny w końcowym fragmencie orzeczenia stwierdził, iż sprawy dodatków mieszkaniowych w nowym stanie prawnym (po wydaniu wyroku z dnia 9 maja 2006 r.) mogą być rozstrzygane na podstawie przepisów ustawy, wszak w niniejszej sprawie wymaga to poczynienia nowych ustaleń i rozważań, które nie były przedmiotem kontrolowanego postępowania, przeto wymykają się spod oceny Sądu, który nie jest władny ich czynić, bo inna jest jego rola. Niepodobna więc ustalić czy decyzje wydane w sprawie odpowiadają przepisom ustawy, czy nie.
Z tych powodów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą właściwego organu będzie wyjaśnienie sprawy w naprowadzonych kierunkach (szczególnie w zakresie daty złożenia wniosku i rzeczywistych wydatków ponoszonych przez skarżącego na zajmowane mieszkanie), po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego i uwzględnieniu wskazań oraz oceny prawnej zawartej w motywach wyroku z dnia 10 lutego 2005 r. Następnie, stosownie do wyniku tych ustaleń, wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia, mającego za swą podstawę stan faktyczny ustalony w dacie istotnej z punktu widzenia przedmiotowego świadczenia oraz stan prawny z daty orzekania.
Co mając na uwadze, na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja co do zasady nie była kwestionowana, a objęty nią okres już minął, odstąpiono od orzeczenia co do jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 tej ustawy.