Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 100/18

Uzasadnienie

Rada Miejska w Ostrorogu działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 ze zm.) w dniu 10 lutego 2006r. podjęła uchwałę nr XXXIII/233/2006 w sprawie: uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków".

Prokurator Rejonowy w Szamotułach pismem z dnia 15 grudnia 2017r. na podstawie art. 8 §1 i art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności §28 uchwały poprzez naruszenie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 19 ust. 1 u.z.z.w. ze względu na istotne naruszenie prawa i zobowiązanie odbiorców do ponoszenia opłat bez delegacji ustawowej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podnosił, że w istocie nie istniała podstawa prawna do uchwalenia §28 Uchwały w przyjętym brzmieniu. W ocenienie Prokuratora rada gminy nie otrzymała kompetencji do swobodnego określania warunków przyłączania do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, nie ma także podstaw do przyznawania przedsiębiorcom dodatkowych obowiązków. Wskazano, że brak jest podstaw prawnych do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie i odłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej.

Skarżący wskazał, że Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.z.w.). Umowa jest tu wymieniona jako trzecia czynność, następująca po przyłączeniu do sieci i po złożeniu wniosku. Tymczasem zaskarżony § 8 (winno być 28 – uwaga Sądu) regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uzależnia przyłączenie do sieci wodnokanalizacyjnej od zawarcia umowy. Odwraca kolejność i przyłączenie przestaje być świadczeniem powszechnie dostępnym.

Nadto Prokurator wskazał, że przy uwzględnieniu treści art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 19 ust. 1 u.z.z.w. brak jest podstaw do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie i odłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Dalej skarżący wskazał, że partycypowanie w utrzymaniu i eksploatacji urządzenia nie jest tożsame z podłączeniem tego urządzenia i ponoszenia z tego tytułu opłaty. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust.2 u.z.z.w.).

Rada Miejska Ostrorogu reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślono, że przedmiotowa uchwała została podjęta wyłącznie na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, a nie jak twierdzi Prokurator na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Zaprzeczył więc, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej.

Pełnomocnik Gminy wskazał, że Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności §28 zaskarżonej uchwały podczas gdy uchwała nie ma takiego paragrafu, gdyż ma tylko 4 paragrafy.

Pełnomocnik Gminy wskazał, że wbrew temu co podnosi Prokurator, Uchwała nie określa odpłatności za podłączenie i odłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej oraz że w przepisie Uchwały nie ma mowy by przyłączenie do sieci uzależnione było od zawarcia umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017r., poz. 1875 ze zm., dalej "u.s.g."), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W tym miejscu w kontekście niniejszej sprawy należy przywołać wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, Lex nr 285125).

Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowej skargi na wstępie zwrócić należy uwagę, że wprawdzie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności §28 Uchwały, którego rzeczywiście nie ma w jej treści - są tylko 4 paragrafy - ale treść Art. 28 Uchwały odpowiada podnoszonym w skardze zarzutom. Wobec tego Sąd przyjął, że doszło do omyłki pisarskiej i w sprawie chodzi o Art. 28 Uchwały, a nie o jej §28, jak wskazywał Prokurator w skardze.

Przechodząc do meritum sprawy - zakwestionowany przepis Art. 28 Uchwały w swej istocie reguluje warunki przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, wbrew temu co podnosi pełnomocnik Gminy. Odnosi się bowiem do współfinansowania przez osobę ubiegającą się o przyłączenie budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych i odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo części inwestycji sfinansowanej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie. Nie jest zatem tak, jak wskazuje pełnomocnik Rady, że w zaskarżonej Uchwale nie ma mowy o odpłatności za podłączenie i odłączenie do sieci wodno-kanalizacyjnej.

Kwestia odpłatności dotyczy kwestii współfinansowania przez osobę ubiegającą się o przyłączenie budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych i odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo części inwestycji sfinansowanej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie uregulowanych w treści Art. 28 ust. 3 Uchwały. Z treści tego przepisu wynika bowiem możliwość uzależnienia warunków przyłączenia do sieci przedstawionych osobie ubiegającej się o przyłączenie od wykonania przez przyszłego odbiorcę obowiązku wybudowania z własnych środków urządzeń wodociągowych i lub kanalizacyjnych, co skutkuje ograniczeniem dostępu do przyłączenia do sieci. Argumentacja skargi skutkuje koniecznością zbadania legalności zaskarżonej Uchwały w zakresie określonym w skardze Prokuratora, a więc zarzucającym istotne naruszenie prawa i wydanie bez podstawy prawnej całego Art. 28 Uchwały. Rada Miejska uchwaliła kontrolowany przepis w następującym brzmieniu:

1. 1. "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby, obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych.
2. 2. W przypadku określonym w ust. 1, Przedsiębiorstwo i osoba ubiegająca się o przyłączenie, przed wydaniem "Warunków przyłączenia do sieci Wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" są zobowiązane do zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych.
3. 3. W sytuacji współfinansowania przez osobę ubiegającą się o przyłączenie budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych umowa zawierana między Przedsiębiorstwem a tą osobą reguluje tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo części inwestycji sfinansowanej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie.
4. 4. Odpłatne przejęcie polegać może na przeniesieniu na Przedsiębiorstwo prawa własności urządzenia, jak również na zawarciu umowy obligacyjnej, w szczególności umowy dzierżawy, a także prawnorzeczowej, w szczególności ustanowieniu użytkowania, w sposób umożliwiający Przedsiębiorstwu korzystanie z urządzenia.
5. 5. Wybór konkretnej formy odpłatnego przejęcia wymaga akceptacji Przedsiębiorstwa i osoby ubiegającej się o przyłączenie.
6. 6. Umowa, o której mowa w ust 2 i 3 pod rygorem nieważności winna być zawarta w formie pisemnej.
7. 7. Umowa, o której mowa w ust 2 i 3 winna określać co najmniej:
8. 1) termin wybudowania urządzenia,
9. 2) warunki techniczne, jakie urządzenie musi spełniać,
10. 3) zasady kontroli realizacji inwestycji przez Przedsiębiorstwo,
11. 4) zasady wyceny inwestycji,
12. 5) formę prawną przejęcia urządzenia przez Przedsiębiorstwo,
13. 6) termin przejęcia urządzenia,
14. 7) termin i zasady wypłaty wynagrodzenia za przeniesienie własności urządzenia lub termin i zasady uiszczania wynagrodzenia za korzystanie przez Przedsiębiorstwo z urządzenia na podstawie umowy nie przenoszącej prawa własności,
15. 8) zabezpieczenie wzajemnych zobowiązań.

Dokonując oceny, czy zaskarżony przepis uchwały w przywołanym wyżej brzmieniu został wydany z naruszeniem prawa wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzenia ścieków (Dz.U. z 2017r., poz. 328 ze zm., dalej "u.z.z.w."), który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2. 2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3. 3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4. 4. warunki przyłączania do sieci;
5. 5. techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych;
6. 6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza;
7. 7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8. 8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9. 9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Przepis ten ściśle określa zatem zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwałą rady gminy i nie daje on radzie gminy prawa do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Podkreślić należy, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Odnosząc się do twierdzenia pełnomocnika organu, że nie jest tak, jak wskazuje Prokurator w skardze, że Uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, Sąd wyjaśnia, że powyższy zarzut Prokuratora należy rozumieć w ten sposób, że zawarcie w treści Uchwały kwestii i zagadnień wykraczających poza delegację ustawową wskazaną w art. 19 u.z.z.w. uznać należy za przekroczenie dyspozycji przepisu art. 19 u.z.z.w., co musi skutkować przyjęciem, że takie uregulowania w Uchwale pozbawione są podstawy prawnej. Sąd podziela stanowisko Prokuratora w tym zakresie i zasadnie Prokurator podnosił, że Art. 28 został uchwalony bez podstawy prawnej, co nie przeczy oczywiście temu, że Uchwała została podjęta na podstawia art. 19 ust. 1 u.z.z.w., jak słusznie wskazał pełnomocnik Rady.

Kontynuując dalsze rozważania dotyczące zasadności skargi, należy też podkreślić, że w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania usług w zakresie dostarczania i wody i odprowadzenia ścieków na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było bowiem pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Określenie tych elementów przez Radę stanowi zatem ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego Rada nie została upoważniona. Podkreślić należy, że treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest Rada uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Rada Miejska w Ostrorogu uchwalając Art. 28 kontrolowanej Uchwały działała z istotnym naruszeniem art. 19 w zw. z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. w związku z art. 73 § 1 kc, art. 76 kc i art. 353¹ kc. Użyte w treści Art. 28 ust 1 uchwały sformułowanie "za zgodą tej osoby" wskazuje bowiem, że mocą Art. 28 dopuszczono wybudowanie przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, co jest niezgodne z art. 15 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Przyszły odbiorca zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie (art. 15 ust. 4 u.z.z.w.).

Mając na uwadze treść art. 2 pkt 7, 14 i 16 u.z.z.w., uznać należy, iż w sposób wyczerpujący określają one obowiązki osób ubiegających się o przyłączenie do sieci w przedmiocie obowiązku budowy określonych urządzeń i nieuzasadnionym jest rozszerzanie, w drodze aktu prawa miejscowego, katalogu obowiązków tychże podmiotów w omawianym zakresie.

W odniesieniu do zapisu Art. 28 ust. 2 regulaminu, mając na uwadze treść art. 31 u.z.z.w., należy zwrócić uwagę, że powołane przepisy ustawy przewidują możliwość wybudowania z własnych środków urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz określają zasady i warunki przekazania ich gminie lub przedsiębiorstwu. Powyższą regulację należy uznać za kompletną, a treść upoważnienia zawartego w art. 19 u.z.z.w. nie daje podstaw do jej konkretyzacji czy modyfikacji w drodze regulaminu uchwalonego przez Radę. Ponadto zakres przedmiotowy tego regulaminu powinien dotyczyć zakresu praw i obowiązków dostawcy i odbiorcy usług w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a nie planów czy zasad rozbudowy sieci wodociągowo-kanalizacyjnej.

W tym miejscu, mając na uwadze zarzuty podnoszone w skardze Prokuratora odnoszące się w swej istocie do brzmienia Art. 28 ust. 3 Uchwały, wskazać należy, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. wyraźnie nakazuje, aby każdy rodzaj opłat nakładanych na obywateli przez radę gminy był ustalany w granicach określonych w odrębnych ustawach. Nałożenie opłat przez radę gminy wymaga więc istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Przepis art. 19 u.z.z.w. nie zawiera wyraźnego upoważnienia do nakładania opłat i dlatego uznać należy, że w kwestionowanym zakresie badana Uchwała narusza prawo.

Zauważyć należy przy tym, że określenie elementów umowy w Art. 28 ust. 7 Uchwały jest przekroczeniem kompetencji z art. 19 u.z.z.w. oraz narusza zasadę swobody umów z art. 353¹ kc. Z kolei zapis Art. 28 ust. 6 Uchwały narzuca formę zawarcia umowy, która może zostać określona jedynie przepisami ustawy bądź poprzez umowę stron, a nie w akcie prawa miejscowego, co wynika z art. 73 § 1 kc. i art. 76 kc.

W świetle powyższego uznając zasadność skargi w zakresie obejmującym Art. 28 Uchwały należy zauważyć, że wobec stwierdzenia nieważności tego przepisu za niezgodny z prawem uznać należy także Art. 32 ust. 2 Uchwały, który w swej treści jest częściowo merytorycznie związany z przepisem Uchwały objętym skargą. W myśl bowiem Art. 32 ust.

2. "Jeżeli warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej obejmowały również obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, to warunkiem przystąpienia do odbioru przyłącza może być wcześniejszy odbiór tych urządzeń". Oznacza to, iż zasadnym jest w również stwierdzenie nieważności Art. 32 ust. 2 Uchwały.

Z tych względów, na podstawie art. 147 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.