Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Burmistrz [...] przyznał B. W. (dalej Strona, Skarżąca), począwszy od dnia [...] lutego 2014 r., bezterminowo, zasiłek stały w kwocie 199,63 zł. miesięcznie, określając sposób wypłaty świadczenia. Jak wynika z akt administracyjnych decyzja stała się ostateczna.
Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Burmistrz [...] (dalej jako Burmistrz), na podstawie art. 37, art. 8, art. 3, art. 102, art. 104-106, art. 109, art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm., dalej u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r., w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823, dalej jako Rozporządzenie), działając z urzędu, zmienił ww. decyzję z dnia [...] marca 2014 r. przyznającą Stronie zasiłek stały, w części dotyczącej wysokości świadczenia. Burmistrz ustalił nową wysokość zasiłku stałego: od 1 kwietnia 2014 r. w kwocie 85,05 zł., i od 1 maja 2014 r. do 31 marca 2015 r. w kwocie 113,42 zł. miesięcznie. Burmistrz zastrzegł, że pozostałe postanowienia decyzji pozostają bez zmian. W uzasadnieniu wskazał, że Strona prowadzi gospodarstwo domowe z konkubentem, również legitymującym się prawem do zasiłku stałego.
Strona zawarła z gminą [...] (dalej jako Gmina) ugodę sądową, w której Gmina zobowiązała się do zapłaty kwoty 5.500 zł. na rzecz Strony za zniszczone przedmioty urządzenia domowego oraz rzeczy osobiste pozostawione w lokalu mieszkalnym przy ul. [...]. Za zgodą Strony potrącono należności przysługujące Zarządowi Budynków [...] i w dniu 31 marca 2014 r. wypłacono Stronie kwotę 4.209,02 zł. Także Konkubent zawarł ugodę sądową, w której Gmina zobowiązała się do zapłaty na jego rzecz, za zniszczone przedmioty urządzenia domowego oraz rzeczy osobiste pozostawione w ww. lokalu mieszkalnym kwotę, 2.525,00 zł. Za zgodą Konkubenta potrącono należności przysługujące Zarządowi Budynków [...] i wypłacono w dniu 31 marca 2014 r. kwotę 1.234,02 zł.
Burmistrz zaznaczył, że Strona nie poinformowała o zmianie swojej sytuacji dochodowej. Obowiązkiem organu administracji jest wszczęcie z urzędu postępowania w celu ustalenia obecnej sytuacji finansowej i przeliczeniu wysokości przyznanego zasiłku stałego. Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody, między innymi w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Dalej Burmistrz wskazał na art. 8 ust. 11 u.p.s., zgodnie z tym przepisem w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przez osobę w rodzinie, przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego rodziny, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.
Zgodnie z art. 37 ust. 2 u.p.s. zasiłek stały w przypadku osoby w rodzinie ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie, przy czym kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł. miesięcznie. Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 456 zł. (art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.).
Burmistrz wskazał, że kwota 5.500 zł. przekracza pięciokrotność kwoty kryterium dochodowego dwuosobowej rodziny, wynoszące 4.560 zł. (912 zł x 5 miesięcy). Zaznaczył, że nie wziął pod uwagę odszkodowania uzyskanego przez Konkubenta, bowiem dochód ten nie przekroczył pięciokrotności kryterium gwarantowanego przepisami u.p.s.
Burmistrz wskazał, że na dochód rodziny w marcu 2014 r. składało się: 1/12 kwoty odszkodowania w wys. 458,33 zł.; dodatek mieszkaniowy w wys. 113,47 zł.; zasiłek stały Konkubenta w wys. 399,26 zł.; zasiłek stały Strony w wys. 199,63 zł. Łączny dochód rodziny wyniósł 1.170,69 zł., co na osobę w rodzinie wyniosło 585,34 zł. Analizując sytuację finansową rodziny przy wyliczaniu na nowo zasiłku stałego należy wziąć pod uwagę dochód z 1/12 kwoty odszkodowania w wys. 458,33 zł.; dodatek mieszkaniowy w wys. 113,47 zł. oraz przeliczony na nowo zasiłek stały Konkubenta, wynoszący 170,10 zł. Łączny dochód rodziny wyniósł 741,90 zł., co na osobę w rodzinie wyniosło 370,95 zł. Wysokość należnego stronie zasiłku stałego w kwietniu 2014 r. wyniosła 85,05 zł. Burmistrz zaznaczył, że różnica w pobranym przez stronę zasiłku stałym w kwietniu 2014 r. a wyliczonym na nowo wynosi 114,58 zł.
Na dochód rodziny w kwietniu 2014 r. składało się: 1/12 kwoty odszkodowania w wys. 458,33 zł.; zasiłek stały Konkubenta w wys. 399,26 zł. oraz zasiłek stały Strony w wys. 199,63 zł. Łączny dochód rodziny wyniósł 1.057,22 zł., co na osobę w rodzinie wyniosło 528,61 zł. Analizując sytuację finansową rodziny przy wyliczaniu na nowo zasiłku stałego należy wziąć pod uwagę dochód z 1/12 kwoty odszkodowania w wys. 458,33 zł.; zasiłek stały Konkubenta, który po przeliczeniu na nowo wyniósł 226,84 zł. Łączny dochód rodziny wyniósł 685,17 zł., co na osobę w rodzinie wyniosło 342,58 zł. Wysokość należnego stronie zasiłku stałego w maju 2014 r. wyniosła 113,42 zł. Burmistrz zaznaczył, że różnica w pobranym przez stronę zasiłku stałym w maju 2014 r. a wyliczonym na nowo wynosi 86,21 zł. Burmistrz stwierdził, że w tym stanie rzeczy należało zmienić wysokość zasiłku stałego z kwoty 199,63 zł. na kwotę 85,05 zł. w kwietniu 2014 r. oraz na kwotę 113,42 zł. od maja 2014 r. do marca 2015 r.
We wniesionym w ustawowym terminie odwołaniu od opisanej decyzji Strona wskazała, że decyzja jest krzywdząca. Burmistrz niesłusznie wliczył do dochodu rodziny odszkodowanie za zniszczone przedmioty urządzenia domowego oraz rzeczy osobiste pozostawione w lokalu mieszkalnym, który Strona z przyczyn od siebie niezależnych musiała opuścić. Odszkodowanie miało być rekompensatą za poniesione straty; tym samym Strona została poszkodowana ponownie poprzez zmniejszenie zasiłku stałego.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Stwierdziło, że ustawodawca ściśle określił w art. 8 ust. 4 u.p.s. katalog przychodów odliczanych od dochodu, który na gruncie ustawy o pomocy społecznej jest zamknięty. Wysokość przyznanego (zmienionego) zasiłku stałego została ustalona prawidłowo, ponieważ zgodnie z powołanymi wyżej przepisami wysokość tej formy świadczenia z pomocy społecznej wynika z matematycznego wyliczenia różnicy między ustawowym kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a faktycznym dochodem na osobę w danej rodzinie. Na gruncie przepisów u.p.s. wysokość świadczenia w formie zasiłku stałego przysługuje w kwocie wynikającej wprost z arytmetycznej różnicy, a więc z matematycznego rachunku i wobec tego organ administracji publicznej nie ma żadnej możliwości zwiększenia świadczenia w tej formie do maksymalnie ustawowo dopuszczalnej, ponieważ wysokość tej formy świadczenia ściśle zawsze zależy od faktycznego dochodu. A zatem organ nie może w tym zakresie, w przypadku dotyczącym zasiłku stałego wydawać decyzji uznaniowych nawet w razie niewątpliwie bardzo ciężkiej sytuacji życiowej i materialno-bytowej Strony.
W złożonej w ustawowym terminie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. W. podniosła, że z powodów od niej niezależnych w 2012 r. wyposażenie jej mieszkania uległo całkowitemu zniszczeniu. Na podstawie wyroku sądu otrzymała od Gminy odszkodowanie za zniszczone mienie. Jest osobą niepełnosprawną utrzymującą się z zasiłku stałego; otrzymywała również dodatek mieszkaniowy. Przyznane odszkodowanie przeznaczyła na zakup mebli i sprzętu (łóżko, stół, krzesła, kuchnię do gotowania, meble kuchenne, lodówkę). Oceniła, że zaliczenie odszkodowania do dochodu konsumpcyjnego jest niesprawiedliwe i bardzo krzywdzące. Przepis art. 8 ust. 4 u.p.s. nie uwzględnia odliczeń od dochodu w sytuacji Skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Obie wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").
Przedmiotem kontroli sądu, w tak zakreślonych granicach kognicji, jest decyzja czasowo zmieniająca (obniżająca) wysokość zasiłku stałego przyznanego Skarżącej, z powodu "odszkodowania za zniszczone przedmioty urządzenia domowego oraz rzeczy osobiste pozostawione w lokalu mieszkalnym przy [...] oraz tytułem zadośćuczynienia" jak ujął Burmistrz w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. (k.
14) względnie z powodu "odszkodowania za zniszczone meble i złamaną rękę i nogę" jak oświadczyła Strona w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. (k. 15). Sąd zaznacza, że chociaż kwota ugody sądowej jest bezsporna (5.500 zł) to tekstu ugody nie ma w aktach sprawy.
Organ odwoławczy nie podzielił poglądu Skarżącej o braku podstaw do wliczenia odszkodowania do dochodu rodziny, od którego zależy wysokość zasiłku stałego. Kolegium uznało bowiem, że ustawodawca określił w art. 8 ust. 4 u.p.s. zamknięty katalog przychodów odliczanych od dochodu. W konsekwencji zwiększenia miesięcznych dochodów rodziny strony o 1/12 kwoty odszkodowania uzyskanego przez Stronę, wysokość zasiłku stałego uległa obniżeniu, co szczegółowo opisał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd zaznacza, że obliczenia organów administracji są matematycznie prawidłowe, jednak obie decyzje zostały wydane co najmniej przedwcześnie, bez szczegółowej analizy, czy kwota 5.500 zł w ogóle stanowi dochód Skarżącej w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy u.p.s. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), jej zadaniem jest pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których dane osoby nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu niepełnosprawności lub długotrwałej, ciężkiej choroby (art. 7 u.p.s.).
Skarżąca legitymuje się ostateczną decyzją przyznającą prawo do zasiłku stałego, bezterminowo. Zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Zgodnie z art. 106 ust. 3a u.p.s. zmiana dochodu rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W przypadku uzyskania w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. W ocenie Sądu zastosowanie zacytowanych przepisów wymagało jednak rozważenia, czy w sprawie miała miejsce zmiana dochodu rodziny, a jeżeli dochód rodziny zmienił się, na skutek uzyskania odszkodowania, to o jaką kwotę.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że samo pojęcie dochodu jak i jego składniki wymienione w art. 8 u.p.s. świadczą o tym, że winien on mieć charakter przysparzający (por. uzasadnienia prawomocnych wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 872/13; LEX nr 1471611, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 18/11; LEX nr 995704). Organy administracji winny zatem uzyskać tekst ugody i przeanalizować jej treść, celem ustalenia, czy kwota 5.500 zł. stanowiła przysporzenie dla Skarżącej. WSA w Gdańsku w ww. wyroku przywołał wprawdzie linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w przepisach wymienionych (art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s.) oraz, że wskazane w ustawie wyjątki nie przewidują wyłączeń jakiejkolwiek grupy przychodów z tego tylko tytułu, że nie podlegają one opodatkowaniu (por. np.: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. I OSK 322/10, Lex nr 595343; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. I SA/Wa 158/08, Lex nr 509612; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Bd 1049/09, Lex nr 559698; wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r. sygn. I OSK 1461/08, Lex nr 580351; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Gd 763/07, Lex nr 501347), jednak skład orzekający w niniejszej sprawie, w ślad za cytowanym uzasadnieniem, podziela pogląd, że przeciwko tej linii orzecznictwa przemawia zarówno wykładnia językowa, systemowa, jak i funkcjonalna (celowościowa).
Przepis art. 8 u.p.s. reguluje definicję dochodu w sposób: 1) ogólny i generalny (wszelki przychód pomniejszony o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym), 2) szczególny (dochodem nie są konkretne wskazane świadczenia pomocowe z art. 8 ust. 4 bez względu na ich odniesienia prawnopodatkowe).
Ocena sytuacji Skarżącej mieści się w regulacji pkt.
- 1. By uzyskane świadczenie było uważane za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3, musi spełniać łącznie m.in. następujące warunki:
- 1) przychód winien mieć miejsce w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (w niniejszej sprawie może mieć miejsce wyłącznie modyfikacja wynikająca z art. 8 ust. 11 u.p.s.)
- 2) musi on podlegać obciążeniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych.
W ocenie Sądu, definicja dochodu zawarta w ustawie o pomocy społecznej podkreśla przysparzający charakter świadczenia spełniającego prawne kryteria dochodu. Akcentuje ona zatem intencję ustawodawcy uważającego za "dochód" tylko świadczenia o przysparzającym charakterze. Tymczasem odszkodowanie nie stanowi przysporzenia majątkowego, ma bowiem charakter kompensacyjny. Ma na celu wyrównanie szkody majątkowej powstałej w majątku poszkodowanego wskutek jakiegoś zdarzenia. Skoro in casu odszkodowanie wypłacone zostało skarżącej na podstawie zawartej ugody, można przypuszczać, że nie zrekompensowało nawet w pełni poniesionej szkody. Bez znaczenia natomiast pozostaje cel, na który kwota wypłaconego odszkodowania zostaje przez poszkodowanego przeznaczona (skarżąca wskazuje zresztą, że przeznaczyła je na zakup mebli i sprzętu AGD). Wypłata beneficjentowi pomocy społecznej odszkodowania z tytułu doznanego przez niego uszczerbku majątkowego winna być zatem uznana za pozostającą bez wpływu na wielkość dochodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s., od którego zależy prawo do świadczeń z pomocy społecznej.
Skoro otrzymana przez skarżącą kwota korzysta, na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.) o podatku dochodowym od osób fizycznych, ze zwolnienia od opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych, to tym samym nie jest spełniona jedna z przesłanek konstytuujących pojęcie "dochodu" z art. 8 ust. 3 jako "sumę miesięcznych przychodów" pomniejszoną "o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym".
W tej sytuacji dokonaną przez orzekające w sprawie organy wykładnię art. 8 ust. 1, 3 i 4 u.p.s. uznać należy za nietrafną, i naruszającą te przepisy prawa w sposób istotny. W konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o art. 8 ust. 11 pkt 2 u.p.s. było przedwczesne.
Powyższe uchybienie skutkowało koniecznością uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił obie wydane w sprawie decyzje, w całości (pkt pierwszy wyroku). W punkcie drugim wyroku sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest prawomocny.