Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 16 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1007/16

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] marca 2016r., nr [...], Prezydent Miasta P. (dalej Prezydent lub organ I instancji), na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej upzp lub ustawa planistyczna) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku K. W. (zwanego dalej także inwestorem) z dnia [...].11.2015 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z gabinetami stomatologicznymi, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], ark. [...], obręb P., położonej przy ul. [...] w P..

W uzasadnieniu decyzji Prezydent podał, że wnioskowana działka jest usytuowana na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy upzp, oraz w oparciu o Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] sierpnia 2003r. (dalej Rozporządzenie). W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany", przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 upzp. P. ona objąć teren tworzący urbanistyczną całość, ograniczony ulicami [...], [...] i O..

Są to: działki położone po obu stronach ul. [...] z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i usługową, działki usytuowane po obu stronach ul. [...] z zabudową mieszkaniową jednorodzinną uzupełnioną funkcją usługową związaną z prowadzeniem działalności warsztatowej, samochodowej i transportowej, usługową oraz działkami zabudowanymi zespołami budynków garażowych o charakterze zabudowy tymczasowej, - działki położone po północno-wschodniej stronie ul. [...] zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną uzupełnioną zabudową usługową, przemysłową, gospodarczą i garażową.

Na obszarze analizowanym znajduje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza, uzupełniona funkcją usługową związaną z prowadzeniem działalności warsztatowej, samochodowej i transportowej oraz zespołami budynków garażowych o charakterze zabudowy tymczasowej. Od strony południowo- wschodniej występują jedno i dwukondygnacyjne budynki o funkcji mieszkalnej połączone z usługami. W północno - wschodniej części obszaru analizowanego przy skrzyżowaniu ul. [...] i [...] znajdują się budynki usługowe - szkoła. Planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy usługowej jaka występuje w obszarze analizowanym.

W obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy w zaokrągleniu do pełnej liczby wynosi ok. 21 % i zawiera się w granicach od 3 % do 43 %. Projektowany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla terenu objętego wnioskiem wynosi 33 % i jest wyższy od średniego o 12 %. Obowiązujące przepisy dopuszczają ustalenie innych parametrów na zasadach określonych w § 5 ust.2 Rozporządzenia jeżeli wynika to z analizy. Wymaga to jednak uzasadnienia dla większych od średnich wartości. Na działce przy ul. [...] znajdują się budynki usługowe (szkoła) o dwóch i trzech kondygnacjach nadziemnych, gdzie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 24 %, a powierzchnia zabudowy budynków jest zdecydowanie większa i wynosi 915 m2. Na działkach przy ul. [...] powierzchnia zabudowy wynosi 239 m2, przy ul. [...] - 368 m2, przy ul. [...] - 902 m2. Może to stanowić wyznacznik dla wnioskowanej inwestycji.

Analiza zagospodarowania sąsiednich nieruchomości wykazała, że dla wnioskowanej inwestycji można ustalić wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 33 % - zgodnie z wnioskiem. W ocenie Prezydenta nie wpłynie on negatywnie na zabudowę sąsiednią, umożliwi budowę budynku o powierzchni zabudowy ok. 250 m2, który nawiąże swoimi gabarytami do budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie.

W obszarze analizowanym budynki mają od jednej do dwóch kondygnacji nadziemnych i maksymalną wysokość ok. 8,5 m. Budynki gospodarcze i garażowe mają 1 kondygnację nadziemną i wysokość ok. 4 m. Budynki szkoły mają dwie i trzy kondygnacje nadziemne i maksymalną wysokość ok. 10 m. Wnioskowany budynek ma mieć 3 kondygnacje nadziemne i wysokość 10 m. Najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji od strony południowo- wschodniej stanowią jedno i dwukondygnacyjne budynki o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej połączonej z usługami. Dla planowanego budynku wysokość ustalono wysokość na zasadach wskazanych w § 7 ust. 4 Rozporządzenia, jako kontynuację wysokości budynków usługowych usytuowanych podobnie jak wnioskowany budynek przy skrzyżowaniu ul. [...] i [...].

W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej w zaokrągleniu do pełnej liczby wynosi 12 m i zawiera się w granicach od 6 m do 42 m. Szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku ma wynosić ok. 32 m. Planowana inwestycja nie kontynuuje średniej szerokości elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego. Obowiązujące przepisy dopuszczają ustalenie innych parametrów na zasadach określonych w § 6 ust.2 Rozporządzenia, jeżeli wynika to z analizy. Analiza wykazała, że w obszarze analizowanym budynki o funkcji usługowej mają gabaryty, w tym szerokości elewacji frontowych zdecydowanie większe od gabarytów budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Budynek szkoły przy ul. [...] ma szerokość elewacji frontowej 26 m, budynek usługowy połączony z budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] ma szerokość elewacji frontowej 42 m. W związku z powyższym uznano, że na podstawie ww. przepisów można ustalić maksymalna szerokość elewacji frontowej na ok. 32 m - zgodnie z wnioskiem.

W obszarze analizowanym budynki mają dachy płaskie i strome o zróżnicowanej formie architektonicznej, przeważają dachy płaskie. Planowany budynek ma mieć dach płaski i nawiązuje do formy dachów budynków z obszaru analizowanego.

Budynki znajdujące się w badanym obszarze są zlokalizowane w różnych odległościach od frontowych granic działek. Odległości te zawierają się w granicach od 0 m do 46 m. Planowana inwestycja ma być usytuowana w odległości 8 m od frontowej granicy działki i kontynuuje linie zabudowy jaka występuje w obszarze analizowanym.

Konkludując organ I instancji zauważył, że konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane, następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę.

Planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt. 2 - 5 wykazano, że teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. W..

W uzasadnieniu odwołania podniósł on, że w jego ocenie przeprowadzone postępowanie oraz wydana decyzja nie spełnia wszystkich wymagań obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), oraz kpa.

Przeprowadzona analiza urbanistyczna oraz jej interpretacja, jego zdaniem, nie spełnią wymagań ww. przepisów. Nie uwzględniono w pełni stanu faktycznego i specyfiki zabudowy w obszarze analizowanym. [...] wszystkie parametry dla inwestycji wyznaczono na zasadach odstępstw, uzasadniając to jedynie ogólnikowymi stwierdzeniami, że w sąsiedztwie któraś z działek posiada podobny wybrany parametr (nie zawsze wskazując konkretną działkę). Przedstawiona argumentacja jest wybiórcza i nie wyjaśnia czy inwestycja wpisuje się w charakterystykę urbanistyczną otoczenia. Tym samym zostały złamane zasady określone w art. 7, art. 8 i art. 9 kpa.

Największe zastrzeżenie odwołującego budzi ustalanie parametrów w nawiązaniu do szkoły, która posada cechy zupełnie inne niż wnioskowana inwestycja (np. szkoła położona jest na znacznie większej działce). Nie można też jego zdaniem, pominąć okoliczności, że szkoła lokalizowana jest na zupełnie innych zasadach niż pozostała zabudowa. Szkoła jest inwestycją celu publicznego i nie musi spełniać zasady dobrego sąsiedztwa. Jednocześnie inwestycja przy ul. [...] ma cechować się znacznie większymi parametrami niż najbliższa zabudowa, czego nie uwzględniono. Ograniczono się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że inwestycja "nie zdominuje najbliższej zabudowy". Nie wyjaśniono również dlaczego ustalono linię zabudowy w odległości 8 m, gdy w sąsiedztwie przebiega ona w odległości 0 - 46 m. Nie jest zrozumiałe dla odwołującego ustalanie, dla planowanej zabudowy pozostałych parametrów na zasadach odstępstw, gdy najbliższa zabudowa posiada mniejsze gabaryty.

Decyzją z dnia [...] września 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nr [...] (dalej SKO lub organ II instancji), na podstawie art. 138 § 2 - ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. - kodeks postępowania administracyjnego, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.- o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia SKO, po przywołaniu treści powołanych przepisów i poglądów doktryny oraz orzecznictwa w sprawach o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy - stwierdziło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora.

Wszczęcie postępowania w tej sprawie nastąpiło z wniosku K. W., złożonego w organie pierwszej instancji w dniu [...] listopada 2015r. Wniosek był modyfikowany, w dniu [...] lutego 2016r., a także w dniu [...] marca 2016r. Obie modyfikacje wniosku, zdaniem SKO, są enigmatyczne, nie wiadomo właściwie, w jakim zakresie pierwotny wniosek miałby ulec zmianie. W dniu [...] lutego 2016r. wnioskodawca dokonał zmiany na załączniku graficznym w zakresie powierzchni planowanego budynku oraz zmienił położenie miejsc parkingowych, co się natomiast tyczy zmiany wniosku w dniu 11 marca br. nie wiadomo w ogóle, w jakim zakresie wniosek ten uległ zmianie bowiem inwestor ograniczył się do prośby o korektę warunków zabudowy.

W toku postępowania przed organem pierwszej instancji sporządzona została zarówno analiza graficzna w postaci mapy oraz analiza urbanistyczna tekstowa, a także wyniki analizy. Co prawda nie wiadomo, które wyniki analizy miały wpływ na rozstrzygnięcie bowiem do zaskarżonej decyzji dołączono zarówno wyniki analizy z dnia [...] lutego 2016r. jak i z dnia [...] marca 2016r.

Wymienione dokumenty, zgodnie z dyspozycją Rozporządzenia zostały dołączone do zaskarżonej decyzji. Organ I instancji sporządził w tej sprawie obszar analizowany, objął on obszar o wielkości zgodnej z przywołanym Rozporządzeniem tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. nie mniej niż 50 metrów, w tej sprawie organ wyznaczył obszar o wielkości 120 metrów (szerokość frontu działki [...] m), przyjęto w tej sprawie, iż jest to wielkość wystarczająca dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Jak wynika z przedłożonych akt sprawy organ I instancji objął analizą obszar ulic [...] i [...], a także działki położone przy ulicy [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, iż cały badany obszar zagospodarowany jest w sposób chaotyczny i nieuporządkowany; podkreślił, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa (ul. [...]), zabudowa jednorodzinna uzupełniona zabudową usługową (działalność warsztatowa, samochodowa, transportowa - ul. [...]), działki z zabudową garażową o charakterze tymczasowej zabudowy, a także działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną uzupełnioną zarówno zabudową usługową, jak i przemysłową, gospodarczą i garażową (ulica O.).

Organ wskazał przy tym, iż w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajduje się firma transportowa posiadająca parking dla tirów (dz. nr [...]), a także działalność usługowo - samochodowa (dz. nr [...] i [...]). Z kolei na terenie działek nr [...], [...] i [...] znajduje się zespół garaży (zabudowa tymczasowa), dojazd do tych garaży odbywa się przez działkę nr [...] - tj. objętą wnioskiem inwestora. Na tym tle organ pierwszej instancji doszedł do ustalenia, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję obiektów usługowych znajdujących się w badanym obszarze.

Organ odwoławczy podzielił całkowicie pogląd odwołującego, iż po pierwsze nie uwzględniono specyfiki zabudowy w obszarze analizowanym, wybiórczo ustalono stan faktyczny, po drugie zaś określenie parametrów zabudowy bez wskazania konkretnej nieruchomości, która jest dostępna z tej samej drogi publicznej i zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów dla nowej inwestycji z zastosowaniem odstępstw. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz treść zaskarżonej decyzji wymykają się spod kontroli organu odwoławczego. SKO wskazało jednocześnie, iż poczynając od wniosku inwestora, kończąc na dwóch enigmatycznych zmianach wniosku - treść zaskarżonej decyzji stoi w sprzeczności z tymi dokumentami. Z treści wniosku wynika, iż inwestor planuje zabudowę działki o powierzchni 763m budynkiem o powierzchni 240m, a także przewiduje miejsca parkingowe, które zajmą powierzchnię 180m.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika natomiast, iż na działce o powierzchni 762m2 powstanie budynek o powierzchni 250m2, co zaś się tyczy miejsc parkingowych to według decyzji ma ich powstać na działce inwestora 30. Z treści załącznika graficznego wynika natomiast, iż inwestor przewidział około 10 miejsc parkingowych, nie wyjaśnia to, w jakim miejscu nieruchomości ma zamiar stworzyć pozostałe, wymagane miejsca parkingowe. Z treści orzecznictwa sądowo - administracyjnego wynika, iż na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie ma obowiązku dokładnego określania położenia i ilości miejsc parkingowych w ramach swojej nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego nie można jednak w tej konkretnej sprawie tworzyć fikcji prawnej. Z treści zaskarżonej decyzji wynika bowiem, iż inwestor ma obowiązek przygotowania 30 miejsc parkingowych na terenie swojej działki, z treści analizy graficznej, z ustalonych parametrów oraz z załącznika graficznego wynika, iż w obecnym stanie nie ma takiej możliwości. Ustalenie to jest także istotne ze względu na położenie planowanej inwestycji, z natężeniem ruchu w jej obrębie i to zarówno ruchu pieszego, jak i samochodowego, a także z uwagi na brak zgody zarządcy dróg na parkowanie samochodów na ulicach znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Organ odwoławczy podzielił pogląd skarżącego, iż ustalenie parametrów zabudowy na zasadzie odstępstw nie zostało w sposób wystarczający uzasadnione, organ pierwszej instancji ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń w tym przedmiocie. I tak np. w kwestii dopuszczonego procentu zabudowy dla nowej inwestycji wynoszącego 33%, przy średnim wskaźniku 21,47% organ pierwszej instancji wyjaśnia wyłącznie, iż nie wpłynie to negatywnie na zabudowę sąsiednią.

Co ciekawe, organ dokonując możliwości ustalenia tego parametru porównuje wielkości zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym wyrażone w metrach kwadratowych zamiast w wielkościach procentowych.

Podobnie, organ wyjaśnia ustalenie większych parametrów dla szerokości elewacji frontowej, czy planowanej wysokości budynku. Całkowicie pomija wyjaśnienie kwestii, na jakiej podstawie i w odniesieniu, do której nieruchomości ustala linię zabudowy dla planowanej inwestycji.

SKO podzieliło wyłącznie pogląd organu I instancji sprowadzający się do tego, iż konkretyzacja zapisów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy następuje na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Jednak zaznaczył, że nie można zapominać, iż decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, zatem powinna zawierać jasne i nie budzące wątpliwości ustalenia parametrów zabudowy. W tej sprawie organ pierwszej instancji poczynił niepełne ustalenia faktyczne oraz ustalił parametry w sposób niejasny i enigmatyczny.

W toku postępowania organ pierwszej instancji naruszył, w ocenie SKO, przepisy prawa procesowego - przede wszystkim zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 kpa nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa), oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. Organ pierwszej instancji naruszył także wyrażoną w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą przekonywania - art. 107 § 3. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne, które jest integralną częścią decyzji i którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji, powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Brak odniesienia narusza zasadę przekonywania, zgodnie z którą organ zobowiązany jest wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi się kieruje przy wydawaniu decyzji. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona postępowania mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

Zdaniem organu II instancji naruszenie przez organ pierwszej instancji wyżej wskazanych przepisów, a także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej, w trybie art. 138 § 2 kpa.

Konwalidowanie wadliwego postępowania organu pierwszej instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę na tę decyzję wniósł inwestor K. W. (dalej skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego.

W skardze zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na bezzasadnym przyjęciu, że nie było możliwe określenie przez organ ostatecznego zakresu wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, ani wskazanie, która ze sporządzonych w toku postępowania przed organem I instancji analiz (z [...] lutego 2016r. i z [...] marca 2016r.) miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w sytuacji gdy wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2016r. był jednoznacznie sformułowany, a oczywistym jest, że do jego rozpoznania niezbędne było uwzględnienie analizy z dnia [...] marca 2016 roku (co wynika także z treści zaskarżonej decyzji).

Organowi w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego:

1. - art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania oraz nie zachodziła dalsza konieczność wyjaśnienia istotnego dla rozstrzygnięcia zakresu niniejszej sprawy, a w konsekwencji niezastosowanie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, w sytuacji gdy odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie a decyzja organu I instancji jako prawidłowa powinna być utrzymana w mocy;
2. - art. 136 kpa poprzez jego niezastosowanie, a konsekwencji nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, w sytuacji gdy nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, uzasadniająca uchylenie decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 kpa;
3. - art. 7 i art. 77 kpa - poprzez nieprawidłowe ustalenie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego, w sytuacji gdy materiał dowodowy był kompletny, a wydana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2016r., nr [...] nie narusza prawa;
4. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało uchylenie przez organ drugiej instancji zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W konsekwencji powyżej opisanych naruszeń przepisów prawa procesowego, organowi w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] sierpnia 2003 r. poprzez błędną, wykładnię, a w konsekwencji:
2. - odmienne, aniżeli wynikające z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy przeprowadzonej na zlecenie organu I instancji, ustalenie, że w obszarze analizowanym nie uwzględniono specyfiki zabudowy, w sytuacji gdy z treści analizy funkcji i cech zabudowy stanowiącej załącznik do decyzji wynika jednoznacznie wskaźnik intensywności zabudowy (strona 2 analizy), a ponadto
3. - odmienne ustalenie, iż wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 5 ust. 2 Rozporządzenia, określenie parametrów zabudowy na zasadzie odstępstw nie zostało w sposób wystarczający uzasadnione, w sytuacji gdy wykazanie okoliczności potwierdzających zastosowanie wskaźnika zabudowy na wyższym niż średni poziomie zostało potwierdzone poprzez odniesienie się w szczególności do usytuowania nieruchomości sąsiednich, parametrów zabudowy dla tych działek oraz wpływu na zabudowę sąsiednią,
4. - art. 61 ust. 1 upzp w związku z § 4 Rozporządzenia poprzez błędne ustalenie, iż organ I instancji całkowicie pominął wyjaśnienie kwestii na jakiej podstawie i w odniesieniu do których nieruchomości ustalona została linia zabudowy dla planowanej inwestycji, w sytuacji gdy z treści analizy funkcji i cech zabudowy stanowiącej załącznik do decyzji, jak również z treści samej decyzji wynika bezpośrednio wykaz nieruchomości, wchodzących w zakres obszaru objętego analizą, które miały wpływ na ustalenie lnii zabudowy;
5. - art. 61 ust. 1 upzp w związku z § 6 ust. 2 Rozporządzenia poprzez określenie parametrów zabudowy bez wskazania konkretnej nieruchomości, która jest dostępna z tej samej drogi publicznej i zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie parametrów dla nowej inwestycji z zastosowaniem odstępstw, w sytuacji gdy w treści analizy (stanowiącej załącznik do decyzji) zostały jednoznacznie wskazane nieruchomości, których parametry zabudowy miały znaczące znaczenie dla ustalenia wskaźników zabudowy nieruchomości skarżącego (w szczególności w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...] w zakresie ustalenia parametrów maksymalnej szerokości elewacji frontowej)
6. - art. 61 ust. 1 upzp w związku z § 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez błędne ustalenie, iż z treści decyzji organu I instancji wynika, że na nieruchomości:

powstanie budynek o powierzchni 250 m2, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy nieruchomości jednoznacznie określiła maksymalną powierzchnię zabudowy działki na poziomie 33 %, powstanie 30 miejsc parkingowych, w sytuacji gdy z treści decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości wynika wyłącznie proporcja służąca określeniu właściwej ilości miejsc parkingowych, do których zapewnienia jest zobowiązany skarżący (tj. na 1000 m2 powierzchni użytkowej przypada 30 miejsc parkingowych), a w konsekwencji błędne przyjęcie, że na nieruchomości skarżącego nie ma możliwości zlokalizowania 30 miejsc parkingowych (pomimo, iż zgodnie z treścią decyzji skarżący jest zobowiązany przy zastosowaniu tego wskaźnika do zapewnienia 8 miejsc parkingowych).

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa skarżący wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 roku nr [...] w całości, tym samym utrzymanie w mocy Decyzji Prezydenta Miasta P. [...] marca 2016 roku nr [...] oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że okoliczności związane ze złożeniem przez skarżącego pisma z dnia [...] lutego 2016r. i informacji email z dnia [...] marca 2016r. dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy mają znaczenie drugorzędne, ponieważ zakres pierwotnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego przez skarżącego w dniu [...] listopada 2015 roku był jednoznaczny, a jego modyfikacja związana była wyłącznie ze zmianą załącznika graficznego (przesłanego [...] lutego 2016 roku). Bezsprzecznie uznać należy, że skierowany przez skarżącego e-mail w toku przedmiotowego postępowania również powinien pozostawać bez wpływu na wydaną decyzję organu I instancji. Z jego treści nie wynikają żadne nowe okoliczności, a wskutek jego złożenia nie został zmieniony zakres wniosku. Dlatego też uznać należy, że skoro pierwotny wniosek o ustalenie warunków zabudowy był kompletny (po jego uzupełnieniu w dniu [...] lutego 2016 roku).

Ponadto, wbrew ustaleniom organu odwoławczego, wskazano, że oczywistym jest która z załączonych do decyzji analiz (z dnia [...] lutego 2016r. i [...] marca 2016r.) miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem zasady logiki wskazują, że skoro decyzja została wydana w marcu, to podstawą jej wydania nie jest analiza opracowana w miesiącu poprzedzającym tj. lutym. Analiza akt postępowania organu I instancji prowadzi do jednoznacznych wniosków, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji była analiza sporządzona [...] marca 2014r., która stanowiła załącznik do ww. decyzji.

W przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, iż doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji. Organ ten w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe oraz zgromadził wystarczający materiał dowodowy w sprawie pozwalający na stwierdzenie, iż skarżący spełnił wymogi wynikające z ustawy planistycznej, a swoje rozstrzygnięcie oparł o wnioski analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej de facto kluczowy dowód w toku każdego z postępowań dotyczących warunków zabudowy nieruchomości.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy, czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 kpa, powinien w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa. Właściwy sens zastosowania przepisu art. 138 § 2 kpa można bowiem wyciągnąć wyłącznie w zestawieniu go z treścią art. 136 kpa, co w treści decyzji organu odwoławczego zostało ograniczone do wniosku wskazującego, iż konwalidowanie wadliwego postępowania organu I instancji (...) naruszałoby zawartą w art. 15 kpa fasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego zdaniem skarżącego, w przypadku ustalenia przez organ konieczności usunięcia wątpliwości w drodze przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (zdaniem skarżącego zbędnego) jego przeprowadzenie było dopuszczalne w świetle art. 136 kpa - bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Ze względu na niewystarczające wyjaśnienie przez SKO okoliczności uzasadniających brak ewentualnego zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa, ani przyczyn uznania przez SKO, iż w toku sprawy doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 kpa, rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia i powinno zostać usunięte z obiegu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując tezy uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa.

Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne między stronami, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga bowiem ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 28 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 603/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Dalej wskazać należy, iż w myśl art. 6 ust. 2 ustawy planistycznej każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61).

Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest zatem przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, zaś narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia.

Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy podkreślić, że analizy nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 136/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie na organie spoczywa - wynikający z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117).

Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał będący podstawą do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ratio legis art. 61 w/w ustawy jest, jak już wspomniano, ochrona ładu przestrzennego, a więc uniemożliwienie realizacji zabudowy, która nie jest możliwa do pogodzenia z zabudową już istniejącą na terenach nie objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Taki cel nie może doprowadzić do nadmiernego ograniczenia swobody zabudowy.

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy Minister Infrastruktury określił w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, zwanym dalej: rozporządzenie) sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach. W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

W ocenie Sądu zasady ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostały przez organ I instancji zachowane, a wytknięte przez organ odwoławczy braki i błędy nie mają uzasadnienia.

Przede wszystkim należy zgodzić się ze skarżącym, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony do akt jest jednoznaczny - dotyczy budowy budynku usługowego z przeznaczeniem na gabinety stomatologiczne na działce nr [...] położonej w P., ul. [...]. Działka ma powierzchnię 763 m2. "[...]" wniosku z [...] lutego 2016r. dotyczyła jedynie kształtu budynku, wskazania usytuowania miejsc parkingowych i lokalizacji wjazdu w związku z pismem Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] grudnia 2015r. i nie zmieniała innych parametrów zawartych we wniosku. Do decyzji z dnia [...] marca 2016r. dołączone są niezbędne załączniki, w tym część tekstowa wyników analizy z dnia [...] marca 2016r., i ten dokument stanowił podstawę ustaleń w sprawie jako załącznik nr [...] do decyzji.

Zdaniem Sądu bezpodstawny jest zarzut SKO, że w rozstrzygnięciu Prezydent nie uwzględnił specyfiki zabudowy w obszarze analizowanym i wybiórczo ustalił stan faktyczny. W wynikach analizy wskazano parametry zabudowy w obszarze analizowanym, które ustalono w analizie z dnia [...] grudnia 2015r. (karta 100 akt administracyjnych).

W analizie urbanistycznej przedstawiono występujące w obszarze analizowanym średnie wielkości takich wskaźników jak: powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej. Ś. wielkość występująca w obszarze stanowiła podstawę do określenia maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji z uwzględnieniem istniejącej już zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (ustalono, że ma wynosić 33% powierzchni działki, podczas gdy średnia w obszarze analizowanym wynosi 21%). Odstąpienie od średniej powierzchni zabudowy uzasadniono specyfiką okolicy, gdzie znajdują się budynki o podobnej lub większej kubaturze. Dla niektórych innych parametrów ze względu na uwarunkowania występujące w obszarze, wskazane w analizie zastosowano odstępstwa, które znajdują logiczne wyjaśnienie w sporządzonej analizie. Na zasadzie odstępstwa określono bowiem szerokość elewacji frontowej. W analizie wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 12 m. Planowana inwestycja przekracza tę wartość, albowiem szerokość elewacji frotowej wynosi 32 m. W takim przypadku ze względu na treść § 6 ust. 1 rozporządzenia należałoby przyjąć średnią szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Jednak ze względu na treść ust. 2 tego przepisu istnieje możliwość modyfikacji tej wielkości na rzecz innej wysokości, o ile wynika to z analizy, a zatem znajduje uzasadnienie w odniesieniu do występującej w obszarze zabudowy. Zdaniem Sądu taki przypadek występuje w przedmiotowej sprawie. Z analizy wynika, że występująca na sąsiadujących działkach szerokość elewacji frontowej przyjmuje również większe wartości, jak np. 42 budynek usługowy przy ul. [...]. Wskazano także, że planowana inwestycja dotyczy budynku usługowego, które w obszarze analizowanym mają zdecydowanie większe gabaryty niż budynki mieszkalne.

W ocenie sądu zatem propozycja powyższa – szerokości elewacji frotowej wynosząca 32 m - jest jak najbardziej uzasadniona w kontekście występującej na sąsiednich działkach zabudowy.

Nie można także, zdaniem Sądu, stwierdzić, że projektowana budowa zakłóci występujący ład urbanistyczny. Zdaniem Sądu rację ma skarżący, że nowy budynek o powierzchni około 250 m2 wkomponuje się w zabudowę istniejącą, zwłaszcza z sąsiadującą szkołą, także co do wysokości planowanej zabudowy. Jeżeli chodzi o miejsca parkingowe to w związku ze wspomnianym pismem ZDM zaistniała konieczność zlokalizowania w całości miejsc parkingowych na terenie przedmiotowej działki (brak będzie możliwości parkowania w pasie drogowym, chodnikach) - w związku z natężeniem ruchu drogowego w tym rejonie. W decyzji organu I instancji wskazano, ogólnie, iż na każde 1000 m2 powierzchni użytkowej należy zabezpieczyć 30 miejsc parkingowych. Nie znaczy to jednak, że na działce inwestora ma znaleźć się tyle tych miejsc. Oznaczono tym samym jedynie wymagane standardy a nie wyznacznik dla planowanej inwestycji.

Należy w tym miejscu w pierwszej kolejności wskazać, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie nakazuje, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, charakteru tej zabudowy. W sytuacji więc, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy występującą na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu na tyle, że nie jest możliwe jej pogodzenie z tą funkcją.

W ocenie Sądu prawidłowo przyjęto w wynikach przeprowadzonej analizy, że funkcja projektowanej inwestycji jest zgodna z zainwestowaniem terenów sąsiednich, albowiem kontynuuje funkcję zabudowy usługowej występującej w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym jak wskazano występuje zabudowa zróżnicowana – od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej częściowo z usługami uzupełniającymi, po budynki związane z działalnością warsztatową, samochodową i transportową, szkołę, obiekty usługowe, przemysłowe, gospodarcze i garażowe.

Po wtóre, organy administracji publicznej nie dysponują pełną swobodą w zakresie ustalania warunków zabudowy obejmujących określenie parametrów charakteryzujących nową zabudowę (§ 1 rozporządzenia). Podkreślić jednak należy, iż mimo że przepisy rozporządzenia wskazują jako zasadę nawiązanie do wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3), to dopuszczają jednak w tej kwestii, w pewnym zakresie uznanie administracyjne. Wyraża się ono w tym, iż organ może odstąpić od nawiązywania do wartości średnich (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 3). Dopuszczalna jest więc pewna elastyczność przy określaniu warunków zabudowy niezbędna w sytuacjach, w których m.in. w obszarze analizowanym występuje duże zróżnicowanie zabudowy.

Odnosząc się do "uchybień" wskazanych w decyzji SKO - wskazać należy, że, wbrew twierdzeniom strony skarżącej - zasada kontynuacji funkcji dotyczy całego obszaru poddanego analizie, a nie tylko działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 09 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Łd 437/16, LEX nr 2175966) przy analizie ustawowych przesłanek dobrego sąsiedztwa, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi, bez względu na to, czy w wyznaczonym obszarze analizowanym zawierają się w całości czy jedynie w części.

Z kolei warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 935/16, LEX nr 2170827). Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. W sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 838/2012, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, z analizy funkcji terenu wynika, iż pod względem powierzchni zabudowy na przedmiotowym terenie dominuje zabudowa usługowa, ewentualnie funkcja usługowo-przemysłowa, istnieje również funkcja mieszkaniowa. Planowana inwestycja jest zatem kontynuacją istniejącej funkcji usługowej na rzeczonym terenie.

Zaskarżona decyzja wskazuje jako podstawę procesową art. 138 § 2 kpa, stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić trzeba, że badanie, czy SKO w P. prawidłowo zastosowało ten przepis, musi uwzględniać treść art. 15 kpa statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów.

Po raz drugi rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zobowiązany jest oczywiście uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że SKO w P. rozpatrzyło odwołanie jednostronnie, powielając zarzuty odwołującego bez merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji. Zauważyć należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się do stwierdzenia, że zachodziła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia - jako przyczynę podając jedynie rzekome, niewłaściwe parametry wzięte pod uwagę przez organ, bez wnikania jakie przyczyny legły u podstaw przyjęcia np. odstępstw od średnich parametrów.

Rozstrzygnięcie kasacyjne byłoby natomiast uprawnione tylko po jednoznacznym wykazaniu podstaw do takiego orzeczenia opisanych w art. 138 § 2 kpa. Dlatego Sąd podzielił stanowisko skarżących, że SKO w P. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia bez wykazania podstaw do takiego rozstrzygnięcia procesowego, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania (zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 kpa, art. 138 § 2 kpa, a także przepisów dających organowi odwoławczemu podstawę do uzupełnienia materiału dowodowego – w szczególności art. 136 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadny jest zarzut, że Kolegium ograniczyło się do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, podczas gdy było zobowiązane do powtórnego merytorycznego rozpatrzenia wniosku odwołującej.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy SKO w P. zobowiązane będzie wydać rozstrzygnięcie z uwzględnieniem przedstawionej wyżej wykładni art. 138 § 2 kpa oraz przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem odwoławczym. Koniecznym będzie dokonanie przez Kolegium własnych ustaleń co do materiału dowodowego zgromadzonego podczas postępowania i na tej podstawie rozstrzygnięcie, czy możliwe jest orzeczenie co do istoty sprawy, czy też konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; przy tym konieczne jest sformułowanie konkretnych wytycznych dla organu I instancji.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.