Uzasadnienie
W dniu 29 września 2004r. Rada Miejska w Kórniku (dalej – "Rada") podjęła uchwałę nr XXXI/357/2004 w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz zasad częściowego i całkowitego zwolnienia od zwrotu wydatków za te usługi.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej zarzucając zaskarżonej uchwale rażące naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 182 ze zm.) poprzez wykroczenie poza upoważnienie ustawowe oraz brak uregulowania kwestii, które powinny znaleźć się w uchwale.
Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Następnie skarżący podniósł, iż z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania zawartych w nim postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizując delegację ustawową.
Przepis art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w ocenie skarżącego wymaga, aby rada gminy realizując upoważnienie ustawowe określiła szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat w samej uchwale. Jeśli ustawodawca zastrzegł, że w drodze aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością całej uchwały, jako niewypełniającej kompetencji przyznanej radzie.
Nadto Prokurator wskazał, iż z treści uchwały próżno doszukiwać się wskazania kosztu jednostkowego usług opiekuńczych, czy to poprzez wskazanie kosztu jednej godziny usług opiekuńczych, czy też innego sposobu umożliwiającego bezsporne ustalenie wysokości opłaty za jedną godzinę takich usług. Analiza § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały skłania ku konstatacji, że oddanie do decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kórniku określenia wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze wykracza poza granice delegacji ustawowej art.50 ust.6 u.p.s. Treść powołanego przepisu art. 50 ust. 6 w sposób nie budzący wątpliwości przesądza o tym, że to rada gminy jest organem właściwym do określenia szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Wśród szczegółowych warunków odpłatności nie można pominąć kwestii kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej, a także sposobu jej naliczania (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 600/04, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 27/05 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 maja 2012 r, sygn. akt II SA/Ol 285/12). Przy czym, właściwe wykonanie upoważnienia ustawowego wymaga odrębnego ustalenia kosztu godziny usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż uznaje skargę w części za zasadną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Kórniku w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz zasad częściowego i całkowitego zwolnienia od zwrotu wydatków za te usługi.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uchwała zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej.
Skoro zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, to powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii źródeł prawa. Punktem wyjścia tych wymogów jest regulacja art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
W rozdziale 4 "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) dokonano podziału owych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała jest wykonawczym aktem prawa miejscowego. Została bowiem wydana z powołaniem się i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
Zgodnie z a art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Norma kompetencyjna zawarta w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej powinna być interpretowana w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Wskazują one, że upoważnienie rady gminy obejmuje określenie: 1) szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi);
- 2) szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat;
- 3) trybu ich pobierania. W ramach tak wytyczonego upoważnienia rady mieści się zatem wyłącznie kompetencja do wskazania przesłanek, których spełnienie zapewni korzystanie z usług opiekuńczych, przesłanek kształtujących cenę za usługę, przesłanek warunkujących częściowe lub całkowite zwolnienie od opłat za usługi oraz ustalenie porządku pobierania opłat za usługę opiekuńczą.
W orzecznictwie wskazuje się, iż ustanawiając w uchwale szczegółowe warunki odpłatności nie można pominąć kwestii sposobu ustalenia i wysokości kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2006 r. IV SA/Wr 600/04, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2005 r. – sygn. akt IV SA/Wr 27/05 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2015r. – sygn. akt IV SA/Po 554/14).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w zaskarżonej uchwale Rada postanowiła jedynie o sposobie wyliczania opłaty za przedmiotowe usługi, przy jednoczesnym braku wskazania bądź to kosztu jednostkowego za 1 godzinę tych usług, bądź też w jakikolwiek inny sposób umożliwiający bezsporne ustalenie wysokości opłaty za 1 godzinę usługi.
W § 2 lit. a) i b) oraz § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, podstawy, zakres i sposób wykonania obowiązku zwrotu wydatków w części albo w całości nałożonego na osoby samotne w zależności od dochodu świadczeniobiorcy z uwzględnieniem kryterium dochodowego z art.8 ust.1 u.p.s. oraz w zależności od dochodu na osobę w rodzinie świadczeniobiorcy z uwzględnieniem kryterium dochodowego z art.8 ust.1 u.p.s. Wskazano tabelarycznie, że wysokość owego obowiązku zwrotu wydatków stanowi proporcję wartości kryterium dochodowego i wysokości odpłatności liczonej od kosztu usług opiekuńczych. Analiza zapisów uchwały prowadzi do wniosku, iż Rada nie określiła ceny "za 1 godzinę usług" co czyni całkowicie niemożliwym ustalenie opłaty w oparciu o § 2 uchwały. Podkreślić należy, iż tabela odpłatności określa wskaźniki procentowe opłat nie ustalając jednocześnie punktu odniesienia.
Z powyższych względów skargę w tym zakresie należy uznać za uzasadnioną.
Rada nie była również upoważniona do określenia w uchwale kryteriów jakimi powinien kierować się organ przy przyznawaniu przedmiotowego świadczenia. Zakres materii przekazanej do uregulowania w drodze uchwały został określony jednoznacznie w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej i zakres tego upoważnienia nie może być interpretowany rozszerzająco.
Również zarzut dotyczący § 1 pkt 2 uchwały uznać należy za uzasadniony. W przepisie tym Rada oddała do decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kórniku określenie wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze – zwrot wydatków, czym wykroczyła poza granice delegacji ustawowej z art.50 ust.6 u.p.s. Należy mieć także na uwadze, że Rada w zakresie zwolnienia od opłaty za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze została upoważniona do określenia szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Kwestionowana uchwała powinna zatem ograniczyć się do wskazania przesłanek, jakie będą brane pod uwagę przy podjęciu decyzji o ewentualnym zwolnieniu od opłat z powyższego tytułu, czy żądania zwrotu wydatków za te usługi. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ stanowiący gminy wskazał, na czyj wniosek takowe zwolnienie może być przyznane, co w ocenie Sądu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.
W tym stanie rzeczy mając na uwadze, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem delegacji ustawowej Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały w całości.