Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy P.-W. w P. (dalej Prokurator) pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola i oddziały przedszkolne na terenie miasta L. (dalej Uchwała z [...] czerwca 2010 r. bądź Uchwała), w części obejmującej § 4 ust. [1 pkt] 1, 2, 3, 4, 5. Uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej uso bądź ustawa o systemie oświaty), przez nieuprawnione objęcie opłatą w § 4 świadczeń będących realizacją podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a także wskazanie rodzaju odpłatnych świadczeń w formie uogólnionej i nieprecyzyjnej. Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały z [...] czerwca 2010 r. w części obejmującej § 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5.
W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że Uchwała z [...] czerwca 2010 r. została podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 uso i w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg). Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w 2010 r., nr 189, poz. 3516. W § 4 ust. 1 Uchwały określona została odpłatność rodziców (prawnych opiekunów) za świadczenie w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, obejmującą koszty wskazanych zajęć opiekuńczo-wychowawczych i dydaktycznych w ustalonej wysokości.
Zgodnie z artykułem 6 ust. 1 uso, przedszkola publiczne winny realizować program wychowania przedszkolnego uwzględniając podstawę programową wychowania przedszkolnego. Realizacja tego programu winna odbywać się w sposób bezpłatny, natomiast za świadczenia publicznych przedszkoli, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego dozwolone jest pobieranie opłat. Pod pojęciem "Podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze przedszkola (szkoły), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 uso). Podstawa programowa wychowania przedszkolnego została określona w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. 2009 r., nr 4 poz. 17, dalej rozporządzenie z 2008 r.).
Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a i b uso. Zakres podstawy programowej określony został przez wyznaczenie celów wychowawczych, jakie winny być osiągnięte przez realizację podstawy programowej.
Wyszczególnione w "Podstawie programowej wychowania przedszkolnego" obszary, w których należy wspomagać rozwój, wychowywać i kształcić dzieci zawierają w swej treści wskazane w § 4 Uchwały świadczenia, które podlegają odpłatności. Jednocześnie podkreślić należy, że Rada Miasta Lubonia wylicza w § 4 odpłatne, ponad podstawę programową świadczenia w sposób uogólniony i nieprecyzyjny. Takie sformułowanie jak na przykład "zajęcia prowadzone w ramach programów autorskich" to wyrażenie, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, za jakiego rodzaju zajęcia będzie pobierana odpłata.
Nadto takie sformułowanie rodzi istotne wątpliwości, czy zajęcia wynikające z programów autorskich, za które pobierana jest opłata, nie są faktycznie zajęciami (świadczeniami), które winny być realizowane bezpłatne w ramach podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Zgodnie z treścią podstawy programowej zajęcia określone w § 4 ust. 1 Uchwały odpowiadają celom stawianym przez "podstawę programową wychowania" oraz treściom tej podstawy i jako takie winny być realizowane bezpłatnie.
Wskazane powyżej zapisy Uchwały w § 4 ust. 1 stanowią istotne naruszenie art. 14 ust. 5 uso a zgodnie z art. 91 ust. 1 usg uchwała organu sprzeczna z prawem jest nieważna (k. 4-7 akt IV SA/Po 1013/11).
W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2011 r. Burmistrz Miasta L. (dalej Burmistrz) wniósł o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej.
Burmistrz zwrócił uwagę, że Uchwała uwzględniła ukształtowany w orzecznictwie pogląd, że wprowadzona w oparciu o art. 14 ust. 5 uso odpłatność może dotyczyć tylko nauczania i wychowania przekraczającego wymagane minimum programowe a kompetencja Rady Gminy do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych dotyczy ustalenia opłat tylko za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Bezzasadny jest również zarzut, że wskazane w § 4 Uchwały świadczenia podlegające odpłatności zawierają się w treści "podstawy programowej wychowania przedszkolnego" rozporządzeniem z 2008 r.
Rada Miasta L. w zaskarżonej uchwale nie wykroczyła poza swe kompetencje wynikające z upoważnienia ustawowego, a zaskarżona Uchwała była przedmiotem badania organu pod kątem zgodności z prawem i nie wywołała w tym zakresie jakichkolwiek zastrzeżeń.
Jednocześnie Burmistrz poinformował, że podczas sesji w dniu [...] września 2011 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odpłatności za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach i punktach przedszkolnych, dla których organem prowadzącym jest Miasto L.. Zgodnie z § 9 powyższej uchwały, Uchwała z [...] czerwca 2010 r. traci moc obowiązującą (k. 17 akt IV SA/Po 1013/11).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa, do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.
Natomiast doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. prokuraturze (t. j. Dz. U. 2008 r., nr 7, poz. 39 ze zm., zwana dalej ustawą o prokuraturze) stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.
Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.
Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem Uchwały z [...] czerwca 2010 r. Powyższa Uchwała została powzięta na podstawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 uso w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 usg. Przepis § 4 ust. 1 Uchwały stanowi o ustaleniu odpłatności rodziców (prawnych opiekunów) za świadczenia w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, obejmującą koszty następujących zajęć opiekuńczo-wychowawczych oraz dydaktycznych w wysokości:
- 1) gry i zabawy dydaktyczne, wspomagające rozwój umysłowy dziecka – 1,60 zł za 1 godz.,
- 2) gry i zabawy badawcze, rozwijające zainteresowania otaczającym światem – 1,60 zł za 1 godz.,
- 3) zajęcia prowadzone w ramach programów autorskich – 1,60 zł za 1 godz.,
- 4) gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój ruchowy dziecka – 1,60 zł za 1 godz.,
- 5) zabawy tematyczne, wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka – 1,60 zł za 1 godz.
Powyższa Uchwała utraciła moc na skutek powzięcia przez Radę Miejską w L. dnia [...] września 2011 r. uchwały nr [...] w sprawie odpłatności za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach i punktach przedszkolnych, dla których organem prowadzącym jest Miasto L. (§ 7 uchwały z 29 września 2011 r.; k. 8-11, 14-16 akt IV SA/Po 1013/11).
Powyższy stan faktyczny sprawy Sąd ustalił w oparciu o brzmienie uchwały Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. (k. 14-16 = 31-33 akt sądowych) oraz uchwały z dnia [...] września 2011 r. uchwały nr [...] (k. 8-11 = 34-37 akt IV SA/Po 1013/11). Przedstawione odpisy dokumentów nie były kwestionowane przez którąkolwiek ze stron (106 § 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 kpc i art. 252 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: "Kodeks postępowania cywilnego Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 474 uw. 32). Dla Sądu rozpoznającego sprawę, bezsporny między Stronami stan faktyczny, nie budził wątpliwości. Jedynie w obu odpisach Uchwały z [...] czerwca 2010 r., w § 6 ust. 3, po słowach "ustaloną stosownie do §" znajduje się rękopiśmiennie skreślona liczba "5", z dopisana rękopiśmiennie liczbą "4", bez jakiegokolwiek omówienia (k. 15 = 32 akt IV SA/Po 1013/11).
Sąd wnosił o wyjaśnienie tej poprawki przez Burmistrza, lecz nie uzyskał odpowiedzi (k.19v, 24, 26-27 akt IV SA/Po 1013/11), lecz zagadnienie to nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Należy w tym miejscu podkreślić, że prowadzone postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe na skutek uchwalenia przez Radę Miasta L. dnia [...] września 2011 r. uchwały nr [...] w sprawie odpłatności za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach i punktach przedszkolnych, dla których organem prowadzącym jest Miasto L. Wejście w życie nowej uchwały nie niweczy skutków prawnych zaskarżonej uchwały, w przeciwieństwie do stwierdzenia nieważności uchwały przez Sąd ze skutkiem ex tunc (od chwili podjęcia uchwały). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza więc, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jakby nie były podjęte. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe. Z wyjaśnień Burmistrza, zawartych w piśmie z [...] lutego 2012 r. wynika, że na podstawie Uchwały z [...] czerwca 2010 r. rodzice (opiekunowie prawni) ponosili opłaty (k. 26 akt IV SA/Po 1013/11).
Rozpoznając przedmiotową sprawę, stosownie do art. 133 § 1 ab initio ppsa, Sąd przyjął za wzorzec kontroli zgodności z prawem zakwestionowanego przez Prokuratora ustępu uchwały Rady Miasta Lubonia przepisy ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] czerwca 2010 r. (w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2004 nr 256, poz. 2572, ze zmianami, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty Dz. U. 2007 r., nr 181, poz. 1292 i ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. 2009 r., nr 56, poz. 458, zm. Dz. U. 2009, nr 219, poz. 1705), Sąd poddał ocenie, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego powzięta uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 343-344 uw. 1; A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 392 uw. 4; T. Woś, w: T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011 r., s. 607 uw. 8).
Dla oceny regulacji zawartych w zaskarżonej Uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 uso, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 uso. W tym ostatnim przepisie ustawodawca określił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie, w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Samo pojęcie podstawy programowej zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 13 uso, zgodnie z którym w jej skład wchodzą obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych.
Zakres podstawy programowej został określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia MEN. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 5 uso, zakładanie oraz prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. W świetle przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są z woli ustawodawcy bezpłatne.
Należy w tym miejscu podkreślić, że określenie w uchwale, że wykonanie podstawy programowej realizowane jest bezpłatnie przez 5 godzin dziennie, nie oznacza, że w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola taki program nie może być realizowany, a wtedy jego realizacja również obligatoryjnie powinna być bezpłatna (odpowiednio – mimo częściowej zmiany stanu prawnego aktualne w tej części wyroki NSA z: 03.3. 2009 r., I OSK 1189/08, Lex nr 599368; 15.10.2010 r., I OSK 457/10, baza orzeczeń NSA). Zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego dla przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych form wychowania przedszkolnego określony został w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 2008 r. W jego skład wchodzą m. in. wspomaganie dzieci w rozwijaniu uzdolnień oraz kształtowanie czynności intelektualnych potrzebnych im w codziennych sytuacjach i w dalszej edukacji, rozwijanie umiejętności społecznych dzieci, które są niezbędne w poprawnych relacjach z dziećmi i dorosłymi, wprowadzenie dzieci w świat wartości estetycznych i rozwijanie umiejętności wypowiadania się poprzez muzykę, małe formy teatralne oraz sztuki plastyczne, troska o zdrowie dzieci i ich sprawność fizyczną, zachęcanie do uczestnictwa w zabawach i grach sportowych, zapewnienie dzieciom lepszych szans edukacyjnych poprzez wspieranie ich ciekawości, aktywności i samodzielności, a także kształtowanie tych wiadomości i umiejętności, które są ważne w edukacji szkolnej pkt 1, 4, 5, 6, 7, 10 załącznika nr 1 rozporządzenia z 2008 r.).
Powyżej przedstawione cele wychowania przedszkolnego obejmują swym zasięgiem zajęcia opiekuńczo-wychowawcze określone w § 4 ust. 1 Uchwały z [...] czerwca 2010 r. Niezgodnym z prawem było wobec tego określenie w zaskarżonej Uchwale odpłatności za świadczenia w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej, skoro wymienione w § 4 ust. 1 Uchwały z 24 czerwca 2010 r. mieściły się w wyżej opisanej podstawie programowej. To, że podstawa programowa może być realizowana w wymiarze ponad 5 godzin dziennie nie oznacza, że traci ona swój podstawowy charakter. Zapewnienie bezpłatnego nauczania w przedszkolu publicznym stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uso w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. 2010 r., nr 148, poz. 992), winno następować w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, co nie oznacza, że w obrębie ponad 5 godzin realizacja celów wychowania przedszkolnego winna być płatna.
Taki sposób rozumienia art. 6 ust. 1 pkt 1 uso w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały z 24 czerwca 2010 r., pozostawałby w sprzeczności nie tylko z rezultatem wykładni językowej, lecz również systemowej i celowościowej, wyrażających się w konieczności bezpłatnego zapewnienia realizacji podstawowych celów wychowania względem każdego dziecka uczęszczającego do przedszkola, bez względu na czas jego obecności w przedszkolu.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pogląd Prokuratora dotyczący nieprecyzyjnego i nazbyt ogólnego określenia świadczenia wykraczającego ponad podstawę programową, dotyczącego "zajęć prowadzonych w ramach programów autorskich" (pkt 3 ust. 1 § 4 Uchwały), które to sformułowanie nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, za jakiego rodzaju zajęcia będzie pobierana opłata. Uchwała w zaskarżonej części nie pozwala na odróżnienie, które: gry i zabawy dydaktyczne, wspomagające rozwój umysłowy dziecka (przewidziane w punkcie 1 ust. 1 § 4 Uchwały), różnią się od gier i zabaw dydaktycznych, wspomagających dzieci w rozwijaniu uzdolnień oraz kształtowaniu czynności intelektualnych potrzebnych im w codziennych sytuacjach i w dalszej edukacji; gry i zabawy badawcze, rozwijające rozwój umysłowy dziecka (przewidziane w punkcie 2 ust. 1 § 4 Uchwały), różnią się od gier i zabaw, zapewniających dzieciom lepsze szanse edukacyjne przez wspieranie ich ciekawości, aktywności i samodzielności, a także kształtowanie tych wiadomości i umiejętności, które są ważne w edukacji szkolnej; gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój ruchowy dziecka (przewidziane w punkcie 4 ust. 1 § 4 Uchwały), różnią się od gier i zabaw, wynikających z troski o zdrowie dzieci i ich sprawności fizycznej, zachęcających do uczestnictwa w zabawach i grach sportowych; zabawy tematyczne, wspomagające rozwój emocjonalny dziecka (przewidziane w punkcie 5 ust. 1 § 4 Uchwały), różnią się od zabaw tematycznych, rozwijających umiejętności społeczne dzieci, które są niezbędne w poprawnych relacjach z dziećmi i dorosłymi.
Przyjęte zapisy nie rozstrzygają, czy prowadzone zajęcia nie zawierają się w katalogu celów wychowania przedszkolnego o których mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 2008 r. Należy zwrócić uwagę, że tylko prawidłowa realizacja obowiązku precyzyjnego określenia w uchwale rodzaju odpłatnych świadczeń przedszkoli, wykraczających poza podstawę programową, gwarantuje czytelność zasad odpłatności za usługi opiekuńczo-wychowawcze, które mogą być odpłatne. Wskazanie cen poszczególnych świadczeń ma niebagatelne znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych zajęć dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym, a także pozwala prawidłowo ustalić warunki umowy cywilnej zawieranej między rodzicami, a dyrekcją przedszkola (wyrok NSA z 03.11.2010 r., I OSK 1386/10, baza orzeczeń NSA).
Wobec powyższego, wobec istotnego naruszenia prawa, Sąd w pkt 1 działając na podstawie art. 147 §1 ppsa stwierdził nieważność Uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. w części obejmującej § 4 ust. 1.
W punkcie 2 Sąd na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona Uchwała w części opisanej w pkt 1 nie może być wykonana.