Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania M. S. zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu bieżącej energii elektrycznej, uzupełnienia butli gazowej, opłaty bieżącego rachunku za wodę i ścieki, zakupu rusztu do pieca typu "cyganek" oraz zakupu węgla i drewna opałowego na sezon grzewczy [...].
Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
M. S. (dalej również jako: "Skarżący") pismem z dnia [...] lipca 2019 r. (data wpływu) wniósł o przyznanie zasiłku celowego na zakup bieżącej energii elektrycznej, uzupełnienia butli gazowej, opłaty bieżącego rachunku za wodę i ścieki, zakupu rusztu do pieca typu "cyganek" oraz zakupu węgla i drewna opałowego na sezon grzewczy [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r., nr [...] Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przyznał M. S. zasiłek celowy w kwocie [...]zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu bieżącej energii elektrycznej, uzupełnienia butli gazowej, opłaty bieżącego rachunku za wodę i ścieki, zakupu rusztu do pieca typu "cyganek" oraz zakupu węgla i drewna opałowego na sezon grzewczy [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie zwróciło uwagę, że z przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2019r. wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że M. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie posiada nikogo na swoim utrzymaniu. Strona nie posiada żadnego źródła dochodu i utrzymuje się z przyznanego zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie. Zgodnie z Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...] M. S. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do dnia [...] kwietnia 2023 roku i z tego tytułu posiada uprawnienia do otrzymywania zasiłku stałego w pełnej wysokości.
Kolegium wyjaśniło, że na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy – może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Podkreślono, że organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy.
Wskazano, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że Skarżący nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, a zatem są podstawy do przyznania zasiłku celowego. Wskazano, że w aktach organu znajduje się faktura na zakup energii elektrycznej (o wskazanym w decyzji numerze) z dnia [...] lutego 2019 r. w wysokości [...] zł i doładowania energii elektrycznej z dnia [...] lutego 2019 r. na kwotę [...]zł i oświadczenie Skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. o poniesionych kosztach na kwotę [...]zł oraz doładowania energii elektrycznej z dnia [...] maja 2019 r. na kwotę [...]zł, W ten sposób organ I instancji ustalił, że koszt zużycia energii elektrycznej w okresie od miesiąca lutego 2019 r. do czerwca 2019 r. wyniósł [...] zł, co w rozliczeniu miesięcznym stanowi kwotę [...]zł. Wskazano też, że w aktach organu I instancji znajduje się faktura za zużycie wody i odprowadzanie ścieków z dnia [...] lipca 2019 r. w wysokości [...] zł. Ponadto wskazano, że w aktach sprawy znajdują się oferty zakupu rusztu żeliwnego do pieca w cenie [...] zł. Wyjaśniono, że Skarżącemu przyznano pomoc obejmująca: dofinansowanie zakupu opały – [...] zł; dofinansowanie zakupu drewna – [...] zł, doładowanie energii elektrycznej – [...] zł, uzupełnienie butli gazowej – [...] zł, dofinansowanie rachunku za wodę – [...] zł, dofinansowanie do zakupu rusztu żeliwnego – [...] zł, co złożyło się na przyznaną kwotę [...]zł.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S., której stanowisko w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. podtrzymał w całości pełnomocnik Skarżącego z urzędu. Wskazując przede wszystkim, że wadliwie uzasadniono stanowisko organów. Podkreślono, że w sposób całkowicie arbitralny ustalono wysokość zasiłku celowego na zakup opału, skoro – jak wskazał organ I instancji w przypadku opału zakres udzielanej pomocy jest określany z góry, tj. przyznaje się 1 tonę opału. Zaakcentowano nadto, że w sytuacji Skarżącego przyznanie pomocy nie w pełnej wysokości stanowi o naruszeniu praw Skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego - które miało wpływ na wynik sprawy - jak również przepisów postępowania, które - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł też naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczenia, bowiem może ono nastąpić tylko wówczas, jeżeli uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie, w przypadku naruszenia przepisów postępowania, przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458).
Jednocześnie przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji gdy przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść aktu byłaby taka sama (por. A. Kabat [w;] B. Dauter, A. Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 624). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd musi zatem mieć na uwadze, czy uchylenie zaskarżonego aktu z uwagi na stwierdzone uchybienia może doprowadzić do wydania aktu o innej treści na skutek ponownego rozpoznania sprawy.
Wobec powyższego, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd wziął pod uwagę nie tylko czy miało miejsce naruszenie przepisów prawa, ale również rozważył czy ponowne rozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogłoby doprowadzić do wydania aktu o odmiennej treści na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez ten organ.
Podkreślić trzeba, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze fakt, że w myśl art. 133 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a jak się zasadnie wskazuje w orzecznictwie, sąd administracyjny jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 01.02.2008 r., I OSK 1548/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018, poz. 1508 – dalej jako: u.p.s.).
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. w przedmiocie przyznania Skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu bieżącej energii elektrycznej, uzupełnienia butli gazowej, opłaty bieżącego rachunku za wodę i ścieki, zakupu rusztu do pieca typu "cyganek" orz zakupu węgla i drewna opałowego na sezon grzewczy [...].
Na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter tzw. decyzji uznaniowej, co oznacza, że organ administracji ma pewną swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji, związaną z realizowaniem określonej, w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. W konsekwencji kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem – czy prowadząc postępowanie w sprawie, organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia oraz zakresu owego uprawnienia.
Niewątpliwie istotne znaczenie ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., I OSK 1794/10, CBOSA). Powinno z niego wynikać, że podejmując swe rozstrzygnięcia, organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego – co podlega weryfikacji przez sąd administracyjny. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności ani arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 25.03.2009 r., I OSK 1535/08, CBOSA).
Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych kluczowe znaczenie ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie i udokumentowanie stanu faktycznego oraz przekonujące uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.
Podkreślić należy, że M. S. zaskarżonymi decyzjami przyznano zasiłek celowy w kwocie [...]zł. Choć nie opisano tego precyzyjnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (obejmującej 4 strony, niechronologicznie wszyte do akt – uw. Sądu), to uczyniono to dokładnie w decyzji organu I instancji oraz z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że łącznie od stycznia do czerwca 2019 r. M. S. otrzymał zasiłek stały w wysokości [...] zł, zasiłki celowe w wysokości [...] zł oraz zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w wysokości [...] zł, co daje łączną kwotę [...]zł, i co w przeliczeniu na 7 miesięcy stanowi kwotę [...]zł. W uzasadnieniu swojej decyzji, organ pierwszej instancji podał, że od stycznia do lipca 2019 r. na zasiłki celowe, okresowe, pomoc w naturze, pokrycie kosztów pogrzebu, zapewnienie schronienia, pomoc w wypadkach losowych itp. wydatkowano kwotę [...]zł, co miesięcznie stanowi kwotę [...]zł.
Wskazano, że wydatkowana kwota pozwala na zabezpieczenie podstawowych potrzeb jedynie w formie dofinansowania. Przekładając powyższe na stan omawianej sprawy Kolegium uznało, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. wykazał, że posiadane środki finansowe pozwalają jedynie na częściowe dofinansowanie do realizacji podstawowych potrzeb życiowych osób i rodzin spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej.
Odnosząc się do zarzutu arbitralnej decyzji o przyznaniu dofinansowania na zakup tylko 1 tony węgla opałowego podkreślić trzeba, że organ I instancji wyjaśnił jednoznacznie jakimi kwotami dysponuje oraz, że ta "wydatkowana kwota pozwala na zabezpieczenie podstawowych potrzeb jedynie w formie dofinansowania. Dlatego też przyjęto zasadę, że w bieżącym roku dofinansowywana będzie 1 tonu opału". Wbrew argumentacji pełnomocnika Skarżącego nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem, że stanowisku organu o przyznaniu pomocy na dofinansowanie opału było arbitralne. Organ I instancji precyzyjnie wskazał jakimi możliwościami finansowymi dysponuje i w jakiej kwocie miesięcznie wydatkuje środki. W znajdującym się w aktach administracyjnych Planie pomocy M. S. (pkt V Aktualizacji wywiadu z sierpnia 2019 r.) wskazano, że Skarżący otrzymuje dochód w postaci zasiłku stałego w kwocie [...]zł, a w dacie składania wniosku (tj. od I-VII 2019 r.) w niniejszej sprawie Skarżący otrzymywał pomoc społeczną w wysokości [...] zł miesięcznie, a więc przekraczającej wysokość renty socjalnej netto.
Należy też zwrócić uwagę na fakt, że jak wynika z akt sprawy ta kwota [...]zł (obejmująca dofinansowanie do 1 tony węgla opalowego ([...] zł) oraz drewna opałowego ([...] zł) została przyznana na ogrzanie domu o powierzchni [...]m˛ (taką powierzchnię domu w Oświadczeniu o stanie majątkowym w dniu [...] lipca 2019 r. wskazał sam Skarżący).
Ustalając wysokość pomocy udzielonej w zakresie zakupu bieżącej energii elektrycznej, uzupełnienia butli gazowej, opłaty bieżącego rachunku za wodę i ścieki, zakupu rusztu do pieca typu "cyganek" organy również kierowały się dokładnymi danymi dotyczącymi ponoszonych przez Skarżącego wydatków na podstawie przedłożonych przez niego faktur oraz złożonych oświadczeń.
Bezsporne w badanej sprawie pozostaje, iż Skarżący spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego, a przede wszystkim tzw. kryterium dochodowe. Dochodem Skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku był bowiem jedynie zasiłek stały, w pełnej przysługującej przepisami wysokości, tj. [...] zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 – w tym niepełnosprawności (pkt 5) – lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358) od 1 października 2018 r. kryterium dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł.
Żaden z organów administracji w niniejszej sprawie nie kwestionował zasadności zawnioskowanego przez Skarżącego zasiłku celowego. Wyrazem tego była decyzja Prezydenta Miasta przyznająca zasiłek celowy. Kwestią sporną pozostaje jedynie – w świetle treści odwołania oraz skargi – wysokość zasiłku, jaka należało przyznać Skarżącemu.
Wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym m.in. wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., w myśl których rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec bowiem ograniczonych środków finansowych organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych.
Z tych względów należy się zgodzić, co do zasady, z organami, że wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są również od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz liczby osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy.
Przekładając powyższe na stan omawianej sprawy Sąd podziela stanowisko organów administracji publicznej, że posiadane środki finansowe pozwalały jedynie na częściowe dofinansowanie do realizacji podstawowych potrzeb Skarżącego wskazanych we wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. i rozpatrzonym zaskarżonymi w niniejszej sprawie decyzjami.
Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw oraz, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego - które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.
Mając powyższe na względzie wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiada prawu, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.