Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 28 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1026/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – na skutek odwołań wniesionych przez: Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w N. S., Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w N. S. oraz Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w N. S. od decyzji nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta N. S. z [...] stycznia 2020 r. o warunkach zabudowy – orzekło:

1. 1. umorzyć postępowanie odwoławcze w stosunku do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w N. S.;
2. 2. zmienić ww. decyzję z [...] stycznia 2020 r. w całości i na podstawie art. 59 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzec co do istoty sprawy poprzez: odmowę ustalenia warunków zabudowy na rzecz Spółki A dla inwestycji polegającej na budowie bezdotykowej myjni samochodowej czterostanowiskowej w miejscowości N. S. działka nr [...] ([...]).

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] stycznia 2020 r. Burmistrz Gminy i Miasta N. S. (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") ustalił warunki zabudowy na rzecz Spółki A z siedzibą w K. dla inwestycji polegającej na budowie bezdotykowej myjni samochodowe czterostanowiskowej w miejscowości N. S. na działce nr [...] obręb [...].

Od tej decyzji Burmistrza odwołania złożyły:

1. - Wspólnota Mieszkaniowa [...] – która wskazała, że nie wyraża zgody na budowę inwestycji. W ocenie tej Wspólnoty jest to inwestycja mogąca znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na hałas, środki chemiczne, ilość pobieranej wody, miejsce odprowadzania ścieków. Budynek Wspólnoty od działki nr [...] dzieli jedynie [...] m. Działka inwestycyjna graniczy bezpośrednio z placem zabaw, a drugi położony jest jedynie kilka metrów dalej;
2. - Wspólnota Mieszkaniowa ul[...] – która wskazała, że organ: błędnie wyznaczył obszar analizowany w sprawie; wykorzystał nieaktualne mapy; nieprawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczną; błędnie przyjął, iż działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a także iż decyzja nie wyważa interesów inwestora oraz właścicieli działek sąsiednich;
3. - Wspólnota Mieszkaniowa [...] – która wskazała, że z uwagi na lokalizację i charakter inwestycji należy ją potraktować jako inwestycję mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja wpłynie bezpośrednio na uciążliwość środowiska planowanego obiektu oraz działek sąsiadujących.

Orzekając reformatoryjnie w odniesieniu do ww. decyzji Burmistrza z [...] stycznia 2020 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2020 r. – SKO wyjaśniło, że krąg stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy musi być wyznaczany na podstawie art. 28 k.p.a. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że przymiot strony mogą uzyskać nie tylko właściciele działek gruntowych bezpośrednio graniczących z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale też działek dalej położonych, o ile leżą w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. SKO podkreśliło, że w sprawie o warunki zabudowy dla określenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich decydujące znaczenie ma kryterium dotyczące zasięgu oddziaływania danej inwestycji, a zwłaszcza uciążliwości wpływających na korzystanie i zagospodarowanie sąsiednich działek gruntowych. Chodzi o potencjalną możliwość negatywnego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, np. z uwagi na rozmiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, którego realizacja może rodzić obawy związane z immisjami.

Dalej SKO wskazało, z powołaniem się na orzecznictwo NSA, iż w postępowaniu administracyjnym wspólnota mieszkaniowa co do zasady może być stroną tego postępowania, jednak zdolność do występowania w charakterze strony ograniczona została do sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty, tj. do kwestii związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. A do zadań wspólnoty należą też kwestie związane z ustaleniem warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej. Uznaje się przy tym, że organy wspólnoty w postępowaniach publicznoprawnych reprezentują wszystkich członków wspólnoty (właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych), także w zakresie ich ogólnych interesów dotyczących wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Powyższe wynika z ustawowego powierzenia zarządowi wspólnoty mieszkaniowej zadania reprezentacji członków wspólnoty. Zatem co do zasady stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy powinna być wspólnota mieszkaniowa, której organy reprezentują również interesy poszczególnych członków wspólnoty.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, SKO wskazało, że należało rozpoznać odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] – bowiem teren tej wspólnoty obejmuje działki bezpośrednio graniczące z działką inwestycyjną (nr [...] i [...]) – oraz że zasadne było rozpoznanie odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (pomimo tego, że od inwestycji dzieli je działka nr [...] stanowiąca dojazd, to odległość od działki inwestycyjnej jest mniejsza niż ok. 20 m). Natomiast w ocenie SKO przymiot strony postępowania w tej sprawie nie przysługuje Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...], gdyż należąca do niej działka nr [...] znajduje się w odległości około [...] m od granicy działki inwestycyjnej, czyli poza strefą oddziaływania planowanej myjni samochodowej. Stąd w zakresie odwołania tej Wspólnoty, postępowanie odwoławcze należało, zdaniem organu II instancji, umorzyć.

Natomiast po merytorycznym rozpoznaniu dwóch pozostałych odwołań, SKO – przytoczywszy treść przepisów art. 4 ust. 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie "r.w.n.z.") – stwierdziło, że z analizy urbanistycznej sporządzonej w tej sprawie wynika, iż przy szerokości frontu działki wynoszącej [...] m obszar analizowany zakreślono w promieniu ok. [...] m w kierunku wschodnim, [...] m w kierunku zachodnim, [...] m w kierunku północnym oraz [...] m w kierunku południowym. Obszar analizowany poszerzono zatem nieznacznie do granic działek znajdujących się w obszarze analizowanym oraz do istniejącego układu drogowego. W ocenie SKO wyznaczenie takiego obszaru można uznać za prawidłowe.

Natomiast SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że wnioskowany sposób zainwestowania stanowi kontynuację funkcji występujących na sąsiednich terenach. W trakcie badań obszaru analizowanego ustalono, że na obszarze objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna oraz obiekty związane bezpośrednio z obsługą tego typu zabudowy, tj. budynki gospodarcze i garażowe, a także zabudowa usługowa – market sieci [...]. Zdaniem SKO nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie myjni samochodowej bezdotykowej czterostanowiskowej, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. Z analizy urbanistycznej co prawda wynika, iż w obszarze analizowanym występuje budynek usługowy – market sieci [...] (działka nr [...]) – to jednak, według SKO, nie jest on wystarczający do ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy.

W ocenie tego organu z analizy zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich – zarówno zagospodarowanych funkcją mieszkalną (wielorodzinną i jednorodzinną), jak i uzupełniającą ją funkcją usługową (market [...]) – wynika, odmiennie, niż przyjął organ I instancji, że funkcja usługowa projektowana jako myjnia stanowi rodzaj funkcji na tyle odmienny od występującej w analizowanym obszarze, że nie da się jej pogodzić z istniejącą podstawową funkcją mieszkalną i uzupełniającą funkcją usługową w postaci usług pierwszego stopnia. Według SKO należy bowiem mieć na uwadze, iż sam brak takiego rodzaju myjni na liście przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie może przysłaniać obiektywnej prawdy w zakresie uciążliwości związanej z jej działalnością. Usługa myjni jest w konflikcie z funkcją mieszkalną. Powoduje hałas i zanieczyszczenie powietrza w postaci chemicznej bryzy wodnej rozprzestrzeniającej się na sąsiednie posesje, zanieczyszczenie wody i ziemi.

Oddziaływanie myjni stanowi uciążliwość dla mieszkańców. Tego typu myjnie bezdotykowe nie powinny być lokalizowane w zbyt bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, nie są to zresztą usługi pierwszej potrzeby. W niniejszej sprawie granica działki inwestycyjnej położona jest zaledwie kilkanaście metrów od budynku wielorodzinnego posadowionego na działkach nr [...] i [...]. Co więcej, na działce nr [...], jak wskazywali odwołujący, znajduje się plac zabaw. W ocenie organu II instancji już taka niewielka odległość od budynku mieszkalnego przemawiałaby przeciwko możliwości usytuowania w tym miejscu myjni samochodowej. Niemniej jednak – chociaż decyzja o warunkach zabudowy (dalej w skrócie "decyzja w.z.") nie przesądza o dokładnym usytuowaniu planowanej inwestycji – powyższa odległość nie decyduje o niedopuszczalności myjni na terenie wskazanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Decyduje o tym analiza urbanistyczna.

Zdaniem SKO nie można przyrównać funkcji projektowanej na przedmiotowym terenie do rodzajów funkcji usługowej występującej w obszarze analizowanym – marketu [...]. W niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że projektowany rodzaj funkcji jest faktycznie funkcją towarzyszącą i uzupełniającą w stosunku do mieszkalnej (usługami takimi są np. żłobek, sklep lub usługi medyczne, a nie myjnia samochodowa).

W konkluzji SKO stwierdziło, że w przypadku przedmiotowej inwestycji nie występuje kontynuacja funkcji, co powoduje, iż nie zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. A zatem: "Mając na uwadze powyższe zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości i orzec do do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji."

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO – w części obejmującej pkt 2 tej decyzji – wniosła Spółka A z siedzibą w K. (zwana też dalej "Spółką" lub "skarżącą"), reprezentowana przez adw. M. D., który – zarzuciwszy organowi II instancji:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – poprzez jego niewłaściwą wykładnię – przyjęcie, iż planowana inwestycja odbiega swoją funkcją od funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym – w sytuacji gdy z uwagi na przeznaczenie i rodzaj planowanej zabudowy, stanowi ona kontynuację (uzupełnienie) funkcji dotychczas istniejącej zabudowy;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania – art. 7, 7a, 77 i 80 k.p.a. – poprzez niewłaściwe, niekompletne przeprowadzenie postępowania dowodowego – w wyniku czego nieprawidłowo ustalono stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – niewłaściwe określenie funkcji zabudowy w obszarze analizowanym – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści pisma na okoliczności w nim opisane.

W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje spełnienie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. SKO nie wyrażało również wątpliwości w zakresie dostępu nieruchomości do drogi publicznej – tj. warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. – który to warunek, zdaniem strony skarżącej, niewątpliwie także został spełniony.

W ocenie autora skargi poziom oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie działki również przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy – wbrew argumentom podnoszonym przez SKO. Myjnia bezdotykowa nie znajduje się na liście przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym w przypadku planowanej inwestycji nie było potrzeby sporządzania raportu środowiskowego. Nadto nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy twierdzenia sformułowane w zaskarżonej decyzji dotyczące rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko oraz sąsiednie działki. Wnioskodawcy podjęli wszelkie środki zmierzające do wyeliminowania jakichkolwiek niedogodności – a ewentualne immisje nie będą oddziaływać na działki podmiotów, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji – w żaden sposób nie ograniczy możliwości korzystania z ich nieruchomości.

Planowana myjnia wyposażona będzie w odpowiednie sprzęty i ograniczenia, które wyeliminują wszelkie ewentualne niepożądane oddziaływania. W szczególności posiada separatory – przez co nie zostaną wprowadzane jakiekolwiek zanieczyszczenia do gruntów. Poziom oddziaływania chmury pyłów również ograniczony jest do minimum i nie będzie wpływał na działki okolicznych wspólnot mieszkaniowych. Inwestorzy wprowadzili nawet możliwość ograniczenia godzin działania myjni oraz usadowienia odpowiednich roślin, a także zamontowania odpowiednich konstrukcji wokół inwestycji – co wyeliminuje wszelkie nawet czysto hipotetyczne niepożądane efekty. Nieruchomości, na których znajdują się budynki mieszkalne, znalazły się w odległości, która eliminuje dla nich jakiekolwiek negatywne następstwa i oddziaływania ze strony myjni bezdotykowej – budynek usytuowany na działce nr [...] znajduje się ponad 23 m od terenu inwestycji, budynek na działce nr [...] znajduje się ponad 27 m od planowanej inwestycji, a plac zabaw znajduje się nie na działce nr [...], lecz na działce nr [...] – ponad 15 m od działki. Wszelkie obiekty znajdują się poza ewentualną sferą oddziaływania chmury wodnej oraz hałasu.

Na marginesie autor skargi podniósł, że obszar analizowany z całą pewnością nie został nieodpowiednio poszerzony (jego zdaniem: "w wątpliwość należy ewentualnie podnieść czy nie został nadto ograniczony").

Przechodząc do głównego ("właściwie jedynego") zarzutu stawianego przez SKO – dotyczącego zaburzenia ładu urbanistycznego w okolicy planowanej inwestycji – skarżąca stwierdziła, że organ niewłaściwie dokonał oceny spójności planowanej inwestycji z charakterystyką istniejącej zabudowy. Z całego analizowanego orzecznictwa wynika, iż planowany obiekt nie musi powielać istniejącej zabudowy – wystarczy, iż nie jest w sposób oczywisty sprzeczny z dotychczas zastanym ładem urbanistycznym. Biorąc powyższe pod uwagę, niemożliwe byłoby np. wybudowanie fabryki na terenie osiedla domków jednorodzinnych, tartaku w zabudowie mieszkalnej, czy innych budowli, które uniemożliwiałyby korzystanie z dotychczas istniejącej zabudowy zgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem autora skargi planowana inwestycja nie ograniczy w żadnym zakresie możliwości korzystania z istniejących budynków. Myjnia bezdotykowa uzupełni istniejącą zabudowę – zaspokajając potrzeby związane z już istniejącą zabudową.

W analizowanym obszarze znajduje się już sklep sieci "[...] Zabudowa ma charakter nie tylko mieszkaniowy, ale również są w niej obiekty mające zaspokajać potrzeby życiowe mieszkańców – w co wpisuje się planowana inwestycja. Na analizowanym obszarze znajdują się również garaże oraz parkingi dla samochodów – przeznaczone do korzystania przez mieszkańców osiedla. Oczywistym jest, iż zdecydowana większość mieszkańców posiada samochody, a same garaże oraz parkingi mają zaspokoić ich potrzeby w zakresie obsługi posiadanych pojazdów. Temu samemu celowi służyć będzie myjnia bezdotykowa – zaspokoi ona potrzebę mieszkańców w zakresie prawidłowego utrzymania posiadanych samochodów – co wpisuje się w funkcję zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze.

W konkluzji skarżąca ponownie podkreśliła, że inwestycja nie będzie generowała immisji na nieruchomości mieszkalne, a jednocześnie zaspokoi potrzebę ich mieszkańców związaną z utrzymaniem pojazdów, które są im niezbędne. W związku z czym, przyjmując okoliczność, iż myjnia bezdotykowa nie oddziałuje nadmiernie na środowisko, ani na sąsiednie nieruchomości, należy, zdaniem skarżącej, dojść do wniosku, iż wszelkie przesłanki wskazane w art. 61 u.p.z.p. zostały spełnione.

W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało w całości swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi w całości.

W piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r. uczestniczka postępowania, Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] odniósłszy się krytycznie do poszczególnych twierdzeń skargi, wniosła o jej oddalenie w całości.

W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2020 r. strona skarżąca podtrzymała w całości stanowisko zaprezentowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2020 r. ([...]) – w zaskarżonej przez Spółkę części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w jej pkt 2 (w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy) – Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ww. rozstrzygnięcie (pkt 2 zaskarżonej decyzji), pomimo nie w pełni prawidłowej jego redakcji, odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; w skrócie "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "r.w.n.z."). W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". W myśl art. 56 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Zaskarżone rozstrzygnięcie – mocą którego SKO wyeliminowało decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie bezdotykowej myjni samochodowej czterostanowiskowej i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji – zostało oparte na stwierdzeniu, że funkcja projektowanej zabudowy nie kontynuuje funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu istniejącej w obszarze analizowanym. Zarazem SKO stwierdziło, że sam obszar analizowany został przez organ I instancji wyznaczony w sposób prawidłowy.

W ocenie Sądu stanowisko i argumentacja SKO w obu ww. kwestiach są trafne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego, należy wskazać, że zgodnie z § 3 r.w.n.z. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zgodnie z definicją legalną zawartą w § 2 pkt 5 r.w.n.z. przez "front działki" należy rozumieć "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę".

Nie chodzi tu więc o całą granicę działki, a właśnie o tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na nią (zob. wyrok NSA z [...].09.2016 r., II OSK [...], CBOSA).

W kontrolowanej sprawie szerokość tak rozumianego frontu działki inwestowanej (nr [...]) wynosi 25 m. Zatem stosownie do § 3 ust. 2 r.w.n.z. granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone w odległości nie mniejszej niż 75 m od granic tej działki. Z załączonej do decyzji organu I instancji "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (załącznik nr [...]) – zwanej potocznie "analizą urbanistyczną" – wynika, że obszar analizowany wykreślono zasadniczo w wymiarze nieco większym od minimalnego, gdyż w promieniu [...] m jedynie w kierunku wschodnim, natomiast w pozostałych kierunkach w promieniu: [...] m (w kierunku zachodnim), [...] m (w kierunku północnym) i [...] m (w kierunku południowym). Uzasadniając taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, autor analizy urbanistycznej wskazał, że są to "wartości zmienne w zależności od istniejącego układu drogowego i kształtu nieruchomości".

Lektura załącznika mapowego, na którym wykreślono obszar analizowany (część graficzna analizy urbanistycznej), potwierdza, że faktycznie owo niewielkie poszerzenie tego obszaru, w stosunku do wielkości minimalnych, było zasadniczo podyktowane dopasowaniem jego granic do granic działek ewidencyjnych oraz do istniejącego układu drogowego. Mając na względzie powyższe, Sąd podzielił stanowisko SKO, że taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi istotnych zastrzeżeń i może być uznany za prawidłowy.

Jest poza sporem, że – jak wskazano w analizie urbanistycznej – "Na obszarze objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna oraz obiekty związane bezpośrednio z obsługą tego typu zabudowy tj. budynki gospodarcze i garażowe, a także zabudowa usługowa – market sieci [...]". Na tej podstawie organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji (s.

1. 4) sformułował wniosek, że przedmiotowa inwestycja – budowa bezdotykowej myjni samochodowej czterostanowiskowej – stanowi kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

U podstaw takiego wniosku najpewniej legło założenie, że skoro w obszarze analizowanym obecna jest już funkcja usługowa (do jakiej bywa zaliczana funkcja handlowa, tu reprezentowana przez market "[...]"), to tzw. zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) – z jej istotnym wymogiem kontynuacji m.in. funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu – nie stoi na przeszkodzie wprowadzaniu do obszaru analizowanego dalszej (innej) zabudowy usługowej, bez względu na to, jakiego rodzaju usług miałaby ona dotyczyć.

Choć takie stanowisko bywa prezentowane także w orzecznictwie sądów administracyjnych, to Sąd w niniejszym składzie go nie podziela, a to z następujących względów.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu", kontynuacji której wymaga przywołany art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast w myśl § 2 pkt 2 r.w.n.z. przez "funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Takie rozumienie omawianego pojęcia potwierdza regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589; w skrócie "r.o.n.d."), w myśl której "ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu" (§ 2 pkt 2 r.o.n.d.).

Przywołane definicje – utożsamiające funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu z legalnym sposobem jego zagospodarowania oraz użytkowania posadowionych na tym terenie obiektów budowlanych – jako pochodzące z rozporządzeń, a więc aktów rangi podustawowej, formalnie nie wiążą na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wszakże nie oznacza, że nie należy się nimi posiłkować przy wykładni ustawowego pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Przeciwnie, jest to jak najbardziej uzasadnione, zwłaszcza jeśli się zważy ściśle "branżowy" charakter przywołanych rozporządzeń, który pozwala traktować zamieszczone w nich objaśnienia analizowanego terminu jako istotną wskazówkę co do specjalistycznego sposobu rozumienia tego terminu w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego. Potwierdza to lektura "Leksykonu urbanistyki i planowania przestrzennego" (pod red.

P. Saternusa, W. 2013, s. 129), w którym termin "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu" został zdefiniowany, w wyraźnym nawiązaniu do ww. rozporządzeń, jako "sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, zgodny z przepisami odrębnymi". W rezultacie można stwierdzić, że znajduje w tym przypadku zastosowanie reguła wykładni językowej – zwana niekiedy dyrektywą znaczenia specjalnego (języka specjalistycznego) – zgodnie z którą, jeżeli dany termin należy do terminów specjalistycznych w określonej dziedzinie wiedzy lub praktyki społecznej (tu: w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego), to należy przyjąć, iż termin ten użyty w przepisach prawa ma takie właśnie znaczenie, jak w tych dziedzinach (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, T. 2010, s. 116).

Wszystko to skłania do wniosku, że statuowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu" zakłada kontynuację dotychczasowego, zgodnego z przepisami odrębnymi, sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu.

Wobec tego należy zauważyć, że pojęciem "sposobu użytkowania obiektu budowlanego i zagospodarowania terenu" (w kontekście jego zmiany) ustawodawca posłużył się w dwóch miejscach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. art. 50 ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 zd. pierwsze), nie objaśniając go wszakże. Godzi się jednak zauważyć, że ww. ustawa jest ściśle skorelowana z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wg stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud.") – oba te akty określają jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny.

Nie można zatem stosowania przepisów jednej z tych ustaw (oraz jej przepisów wykonawczych) oddzielić od drugiej – co znajduje potwierdzenie w licznych, wzajemnych odesłaniach (zob. np. odesłania do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarte w: art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i 3a, art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 49 ust. 1 pkt 1, art. 49b ust. 2 pr.bud.). W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, to – jak trafnie podnosi się w doktrynie – ratio legis regulacji decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.") można upatrywać w stwierdzeniu dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez Prawo budowlane (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, W. 2016, art. 59, Nb 2, s. 578).

W związku z tym, w celu odczytania pojęć niewyjaśnionych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (lub jej przepisów wykonawczych) można, a wręcz należy posiłkować się odnośnymi przepisami Prawa budowlanego.

Treść pojęcia "sposobu użytkowania obiektu" została częściowo określona normatywnie w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., w myśl którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności "podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". Przy czym zmiana ta wcale nie musi przybierać postaci lub rozmiarów działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – o czym świadczy ujęcie takiej działalności w odrębnym punkcie: art. 71 ust. 1 pkt 3 pr.bud.

Z powyższego wynika, że sposób użytkowania obiektu budowlanego określają m.in. wymienione (niewyczerpująco) w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. warunki (por. wyrok NSA z [...].05.2011 r., II OSK [...], CBOSA). W rezultacie należy przyjąć, że ogół tych warunków, charakterystycznych dla danego rodzaju działalności prowadzonej w obiekcie budowlanych, na gruncie przepisów prawa budowlanego (a także, odpowiednio, przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) konstytuuje określony (odrębny) sposób użytkowania obiektu.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" – gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych – lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny, z punktu widzenia warunków, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., sposób użytkowania obiektu.

Z tego względu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z [...] grudnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr [...] (CBOSA), w myśl którego nie jest prawidłowym, oceniając "kontynuację funkcji", stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że możne te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistycznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Wystarczającym byłoby, aby w obszarze analizowanym występowała jakakolwiek inna działalność usługowa. Tymczasem poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego.

W tym samym kierunku zmierza rozumowanie zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] marca 2008 r. o sygn. akt II OSK [...] (CBOSA), zgodnie z którym samo stwierdzenie w analizie funkcji, iż w sąsiedztwie działki inwestorów zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa z usługami, bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, a także oceny funkcji w aspekcie uciążliwości usług.

Sąd w niniejszym składzie nie kwestionuje przy tym prawidłowości poglądu ugruntowanego już w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że w świetle zasady wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), w tym jego zabudowy (art. 4 pr.bud.), warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. np. wyroki NSA: z [...].10.2008 r., II OSK [...] oraz z [...].12.2009 r., II OSK [...] – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, W. 2016, art. 61, Nb 2, s. 616).

Sąd jednak zwraca uwagę, że takie rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. A ponieważ jednym z istotnych aspektów funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu – postrzeganej przez prawodawcę, jak to już wyżej wskazano, przez pryzmat sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu – są, związane z danym sposobem użytkowania, warunki ochrony środowiska, to przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy oceniać również oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia (szerzej: środowiska), jakie stwarza działalność (funkcja) zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną.

Trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których akcentuje się konieczność oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, w tym funkcji "usługowej", również w aspekcie uciążliwości poszczególnych rodzajów działalności, w tym usług, oraz ich wpływu na działki sąsiednie (por. wyroki NSA: z [...].03.2008 r., II OSK [...]; z [...].12.2009 r., II OSK [...]; z [...].11.2016 r., II OSK [...]; z [...].01.2018 r., II OSK [...]; a także wyroki WSA: z [...].12.2013 r., II SA/Kr [...]; z [...].10.2014 r., IV SA/Po [...]; z [...].03.2016 r., IV SA/Po [...]; z [...].02.2017 r., II SA/Go [...]; z [...].09.2019 r., II SA/Go [...]; z [...].09.2019 r., IV SA/Wa [...]; z [...].11.2019 r., II SA/Ol [...]; z [...].11.2019 r., II SA/Go [...] – dostępne w CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że sam fakt, iż w obszarze analizowanym znajduje się już zabudowa o szeroko rozumianej funkcji usługowej (a ściślej: handlowej) – tj. market sieci handlowej "[...]" – wcale nie "otwiera" tego obszaru na możliwość zlokalizowania na nim projektowanej inwestycji o istotnie odmiennym profilu działalności (bezdotykowa myjnia samoobsługowa) i uciążliwości dla otoczenia. Tym bardziej, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy tego rodzaju działalność usługowa daje się w ogóle pogodzić z podstawową – dominującą w obszarze analizowanym oraz występująca w bliskim (a nawet bezpośrednim) sąsiedztwie planowanej inwestycji – funkcją mieszkaniową (jednorodzinną i wielorodzinną).

Choć ta ostatnia kwestia w judykaturze nie jest rozstrzygana jednolicie, to Sąd w niniejszym składzie podziela ten nurt w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że w zabudowie o takiej charakterystyce uzupełniająco może ewentualnie występować zabudowa z usługami nieuciążliwymi, tzw. pierwszego stopnia (pierwszej potrzeby) – np. żłobek, sklep, lub usługi medyczne (por. wyrok NSA z [...].05.2017 r., II OSK [...], CBOSA; a także wyroki WSA: z [...].04.2015 r., II SA/Kr [...], CBOSA; z [...].08.2020 r., II SA/Rz [...], CBOSA) – do jakiej z pewnością myjnia samochodowa się nie zalicza. Uogólniając, należy podzielić generalne stanowisko, w myśl którego przy ocenie, czy planowaną przez danego inwestora zabudowę usługową można uznać za kontynuację mieszkaniowej, tudzież mieszkaniowo-usługowej funkcji zabudowy obszaru analizowanego, należy zasadniczo uwzględniać następujące wytyczne (por. wyrok WSA z [...].09.2019 r., IV SA/Wa [...], CBOSA):

1. - w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej może być zlokalizowana tylko taka zabudowa usługowa, która będzie przeznaczona pod usługi nieuciążliwe;
2. - wspomniana nieuciążliwość – polegająca na realnym zamknięciu w granicach terenu inwestycji wszelkich negatywnych oddziaływań, związanych z wykonywaniem planowanych usług – musi mieć przy tym charakter oczywisty i nie budzący wątpliwości;
3. - wymóg ten abstrahuje całkowicie od tego, czy planowana inwestycja stanowi, czy nie, przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – co oznacza, że nawet inwestycja nie spełniająca kryteriów przedsięwzięcia mogącego znacząco (zawsze lub potencjalnie) oddziaływać na środowisko może być zakwalifikowana jako inwestycja uciążliwa (tj. powodująca oddziaływania wykraczające poza teren inwestycji);
4. - wymóg ten abstrahuje również od istnienia ewentualnych wcześniejszych "precedensów" w obszarze analizowanym – co oznacza, iż nawet, gdy w obszarze analizowanym zlokalizowano już wcześniej, w pobliżu zabudowy mieszkaniowej, inwestycję usługową nie posiadającą cechy nieuciążliwości, to okoliczność ta nie stanowi uzasadnienia dla akceptowania kolejnych tego rodzaju rozwiązań ("ekscesów").

Mając powyższe na względzie Sąd przyłącza się do stanowiska wyrażanego przez część judykatury, że myjnie samochodowe nie powinny być lokalizowane w zbyt bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej oraz że nie są to usługi pierwszej potrzeby (zob. wyrok NSA z [...].05.2017 r., II OSK [...], CBOSA; por. też wyroki WSA: z [...].04.2015 r., II SA/Kr [...]; z [...].10.2016 r., IV SA/Wa [...]; z [...].09.2019 r., IV SA/Wa [...]; z [...].08.2020 r., II SA/Rz [...] – CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy – i mając w szczególności na względzie:

1. - oczywiste, w świetle wskazań doświadczenia życiowego, nieuchronne towarzyszenie eksploatacji projektowanej bezdotykowej czterostanowiskowej myjni samochodowej (z ośmioma miejscami postojowymi) różnego rodzaju emisji do otoczenia, w postaci gazów, płynów, hałasu, światła, itd.

Odmienne w tej mierze twierdzenia autora skargi jawią się jako niewiarygodne i gołosłowne. Należytego dowodu nie mogą bowiem stanowić w szczególności załączone do skargi "wyrysy" (szkice), mające obrazować promień zasięgu chmury wodnej oraz poziom hałasu myjni samochodowej – już choćby z tego powodu, że nie jest znane ich autorstwo, ani dane źródłowe, na jakich zostały one oparte, oraz że wcale z nich nie wynika, aby dotyczyły one projektowanej myjni. W związku z tym godzi się zauważyć, że w piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r. uczestniczka postępowania, Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...], zarzuciła, że ww. "dowody" (szkice), na które powołuje się autor skargi, zostały po raz pierwszy załączone do pisma Spółki z [...] listopada 2019 r. jako "wyniki z profesjonalnego pomiaru hałasu i oparów myjni 4 stanowiskowej w miejscowości B." – co tylko potwierdza tezę o wysoce wątpliwej wartości dowodowej tych szkiców w niniejszej sprawie (nie mówiąc już o tym, że przynajmniej ze szkicu dotyczącego poziomu hałasu wcale nie wynika brak jego odziaływania na nieruchomości sąsiednie, a jedynie brak przekroczeń określonych poziomów takiego oddziaływania).

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że oferowanie przed sądem administracyjnym tego rodzaju dowodów – w istocie dotyczących wiadomości specjalnych – jest w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. niedopuszczalne (por. wyroki NSA: z [...].12.2012 r., II OSK [...]; z [...].12.2017 r., I OSK [...]; z [...].01.2020 r., I OSK [...]; z [...].11.2020 r., I GSK [...] – CBOSA);

stosunkowo niewielką powierzchnię działki stanowiącej teren inwestycji (dz. nr [...]) – [...] m2;

1. - bliskie (a w przypadku Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...]: bezpośrednie) sąsiadowanie terenu inwestycji z działkami zabudowanymi zabudową mieszkaniową (jednorodzinną i wielorodzinną) wraz z urządzeniami zabawowymi (placami zabaw). I to nawet, jeśliby przyjąć za miarodajne odległości podane w skardze (że mianowicie: "budynek usytuowany na działce nr [...] znajduje się ponad 23 metry od terenu inwestycji, budynek na działce nr [...] znajduje się ponad 27 metrów od planowanej inwestycji, a plac zabaw znajduje się nie na działce nr [...] lecz na działce nr [...] – ponad 15 m od działki"; a wypada zauważyć, że Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r. podtrzymała swe twierdzenie, że działka z planowaną inwestycją sąsiaduje bezpośrednio z placem zabaw) –
2. – należy stwierdzić że nie sposób kwalifikować planowanej inwestycji jako inwestycji nieuciążliwej, niezakłócającej ukształtowanego już, mieszkaniowego sposobu korzystania najbliższego sąsiedztwa. Oznacza to, iż inwestycja ta nie może stanowić właściwie pojmowanej kontynuacji funkcji zabudowy obszaru analizowanego, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Trzeba zaznaczyć, że bez wpływu na tę ocenę pozostają deklaracje pełnomocnika skarżącej, że: "Inwestorzy wprowadzili nawet możliwość ograniczenia godzin działania myjni oraz usadowienia odpowiednich roślin, a także zamontowania odpowiednich konstrukcji wokół inwestycji" (s. 5 skargi), tudzież że "przedstawiciele skarżącej w ramach ukłonu w stosunku do mieszkańców okolicznych zabudowań byli gotowi nawet ograniczyć czas działania planowanej myjni" (s. 2 pisma procesowego z [...].08.2020 r.) – już z tego względu, że deklaracje te nie wywołały żadnego prawnie wiążącego skutku na gruncie kontrolowanego postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a w szczególności nie znalazły formalnego wyrazu w odnośnej (zmianie) treści wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy (przykładowo: przez uzupełnienie przedmiotu inwestycji o ww. "odpowiednią konstrukcję"), ani w żaden sposób nie przełożyły się też na treść decyzji organu I instancji ustalającej te warunki.

W świetle dotychczasowych rozważań należy więc podzielić stanowisko SKO, że wbrew rozstrzygnięciu organu I instancji istniały uzasadnione podstawy do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

W takim przypadku SKO powinno – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylić decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Tymczasem SKO w pkt 2 swej decyzji – przed orzeczeniem co do istoty sprawy – zamiast "uchylić" decyzję Burmistrza, błędnie orzekło ją "zmienić". Taki błąd mógłby prima facie być postrzegany jako istotne wykroczenie poza określony w art. 138 k.p.a. zamknięty katalog (numerus clausus) rozstrzygnięć organu odwoławczego – wykroczenie stanowiące, co do zasady, rażące naruszenie prawa, i w konsekwencji skutkujące stwierdzeniem nieważności wadliwej decyzji (por. m.in. wyroki NSA: z [...].03.1993 r., IV SA [...]; z [...].12.2010 r., I OSK [...]; z [...].05.2020 r., I OSK [...] – CBOSA). Jeśli się jednak zważy, że:

1. - zgodnie z utrwalonym w procesualistyce poglądem decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym (art. 76 k.p.a.), a zarazem szczególnego rodzaju oświadczeniem woli pochodzącym od organu administracji (por. wyrok WSA z [...].11.2009 r., IV SA/Po [...], CBOSA). W rezultacie oświadczenie woli organu zawarte w decyzji administracyjnej podlega interpretacji na zasadach ogólnych – metodą obiektywną, zwaną też niekiedy normatywną (por. wyrok NSA z [...].11.2015 r. II OSK [...], CBOSA; analogicznie w odniesieniu do innych rodzajów orzeczeń: wyrok NSA z [...].10.2017 r., I OSK [...], CBOSA; por. też uchwała SN z [...].01.1970 r., III CZP [...], OSNC 1970, nr [...], poz. 175). Według tej metody podstawowym miernikiem wykładni jest znaczenie obiektywne użytych słów, ustalane z uwzględnieniem modelu człowieka rozsądnego i uczciwego (wzorzec normatywny) znajdującego się w sytuacji adresata danego aktu (por. szerzej np. wyrok WSA z [...].03.2018 r., IV SA/Po [...], CBOSA);
2. - już lektura inkryminowanego rozstrzygnięcia (pkt 2 zaskarżonej decyzji) nie pozostawia wątpliwości co do tego, że intencją składu orzekającego SKO było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy i w to miejsce orzeczenie o odmowie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy;
3. - tej intencji skład orzekający SKO dał ponadto jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu swej decyzji, stwierdzając expressis verbis w jego ostatnim akapicie, że "zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości i orzec do do [powinno być oczywiście: "co do" – uw. Sądu] istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji" (s. 5);
4. - z treści pism procesowych złożonych w postępowaniu sądowym jasno wynika, że tak właśnie rozumiały sporne rozstrzygnięcie również wszystkie strony oraz uczestnicy tego postępowania, to należy dojść do wniosku, że inkryminowany wyraz "zmienić", użyty w zaskarżonym pkt 2 decyzji SKO, stanowi li tylko ewidentną niezręczność redakcyjną, oczywistą omyłkę, fałszującą wprawdzie nieco brzmienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale pozostającą bez istotnego wpływu na jego treść – a tym samym nie stanowiącą rażącego (ani w ogóle: istotnego) naruszenia prawa.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę Spółki na pkt 2 decyzji SKO w całości oddalił.