Uzasadnienie
|Sygn. akt IV SA/Po 1060/14 | | |
|UZASADNIENIE | | |
|W dniu [...] maja 2014 r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów| | | |aktywizacji gospodarczej, w tym w zakresie energii ze źródeł odnawialnych w J. | | |
|Skargę na powyższą uchwalę złożył Wojewoda, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie zwrotu | | | |kosztów zastępstwa procesowego. | | |
|Wojewoda wskazał, że zgodnie z art.17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z | | | |2012r., poz.647, ze zm.) wójt występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli | | | |wymagają tego przepisy odrębne tj. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r., poz.1205, ze zm.). Na mocy | | | |art.7 ust.2 pkt 1 w/w ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-II wymaga | | | |uzyskania zgody ministra właściwego dla rozwoju wsi. Zgoda taka, w myśl § 12 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 | | | |sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz.1587) | | | |winna stanowić element dokumentacji prac planistycznych, potwierdzającej wykonanie czynności, o których mowa w art.17 ustawy o planowaniu i| | | |zagospodarowaniu przestrzennym.
Z mapy zasadniczej stanowiącej podkład geodezyjny rysunku przedmiotowego planu wynika, iż w skłąd terenu | | | |zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, oznaczonego symbolem 4U/P wchodzą użytki rolne klasy III b, w związku | | | |z czym należało uznać, że powstaje obowiązek wynikający z art.17 pkt 6 lit. c ustawy. W dostarczonych Wojewodzie dokumentach planistycznych| | | |brak jest zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w/w gruntów rolnych klasy III, co potwierdza także wójt Gminy M. w swoim piśmie| | | |z dnia 25.07.2014r. Doszło zatem do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w zakresie określonym w art.17 pkt 6 lit. c ustawy, co | | | |skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały. | | |
|W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie w części obejmującej użytki rolne | | | |klasy III i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż faktem jest, że w trakcie prac planistycznych nad | | | |zaskarżoną uchwałą przez przeoczenie nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów klasy III. Grunty te jednak | | | |stanowią tylko niewielki obszar wynoszący 0,32 ha, w stosunku do całego obszaru objętego planem wynoszącego około 34,86 ha. Zatem | | | |stwierdzenie nieważności uchwały zasadne jest tylko co do gruntów klasy III, a w pozostałym zakresie skarga zasługuje na oddalenie. | | | |Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: | | |
|Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z| | | |późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. | | | |1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W | | | |myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z| | | |późn. zm.), zwana dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki| | | |określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg | | | |na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa | | | |miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 | | | |z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p."). | | |
|Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w | | | |dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie | | | |podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. | | |
|Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań| | | |i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. | | | |Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie powinna dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie | | | |zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ograniczać się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza | | | |przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. | | |
|W tej sprawie skargę na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania | | | |przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej, w tym w zakresie energii ze źródeł odnawialnych w J., zwanej dalej w skrócie "planem | | | |miejscowym", wniósł Wojewoda. | | |
|Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), | | | |zwanej dalej w skrócie u.s.g.", po upływie terminu 30 dni od otrzymania uchwały celem przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ | | | |nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do | | | |sądu administracyjnego. | | |
|Skarga wniesiona przez stronę skarżącą jest w pełni zasadna. | | |
|Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie| | | |zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. | | | |Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do | | | |uznania, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z | | | |prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust.| | | |4 u.s.g. organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do | | | |wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego | | | |stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej | | | |jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) | | | |należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 | | | |marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. | | | |Komentarz, Zakamycze, 2004). | | |
|Istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego powoduje obowiązek stwierdzenia jego nieważności i takie istotne naruszenie trybu | | | |procedury ma miejsce w niniejszej sprawie. | | |
|Zgodnie z treścią obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 17 u.p.z.p. tryb uchwalenia planu miejscowego, wymaga podjęcia | | | |następujących czynności: | | |
|1) podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego; | | |
|2) ogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o| | | |przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia | | | |ogłoszenia; | | |
|3) zawiadomienia na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i | | | |opiniowania planu; | | |
|4) sporządzenia projektu planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1 wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, | | | |5) sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p.; | | |
|6) występuje o: | | |
|a) opinie o projekcie planu do: | | |
|- gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8 u.p.z.p., komisji urbanistyczno-architektonicznej, | | |
|- wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu | | | |publicznego o znaczeniu lokalnym, | | |
|- regionalnego dyrektora ochrony środowiska; | | |
|- właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych; | | |
|- właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o | | | |zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art.250 ust.5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo| | | |ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku...... | | |
|- właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego; | | |
|- starosty jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, oraz | | | |b) uzgodnienie projektu planu z: | | |
|- wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, | | |
|- organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, | | |
|- właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na| | | |ruch drogowy lub samą drogę, | | |
|- właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, | | |
|- dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, | | | |- właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych, | | |
|- ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej; | | |
|- właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz | | |
|c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jeżeli wymagają tego przepisy odrębne; | | | |9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza w sposób określony w pkt 1 o wyłożeniu projektu | | | |planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do| | | |publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu | | | |rozwiązaniami; | | |
|11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające | | | |osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu; | | | |12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; | | | |13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym | | | |zakresie ponowienie uzgodnienia; | | |
|14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. | | | |Sąd celowo przytoczył przepisy dotyczące procedury planistycznej, ponieważ po jej zbadaniu w niniejszej sprawie organy planistyczne | | | |właściwie zastosowały tą procedurę uchybiając jedynie art. 17 pkt 6 lit.c u.p.z.p. | | |
|W aktach sprawy znajduje się pismo Wójta Gminy M. z dnia 22.07.2014r. skierowane do Wojewody, z którego wynika, że w obrębie terenu | | | |oznaczonego symbolem 4U/P położonego na terenie działki nr ewid. [...]w północnej części terenu występują grunty orne klasy III b – o | | | |powierzchni 0,1900 ha i grunty orne klasy III a o powierzchni 0,1300 ha. Wymienione grunty na etapie sporządzania projektu miejscowego | | | |planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały objęte stosownym wnioskiem do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak również nie były | | | |objęte zgodą na zmianę przeznaczenia. Organ uzyskał taką zgodę jedynie co do terenów oznaczonych symbolami 2U/P, 3U/P, 1P/EG. | | | |Z akt sprawy wynika oraz z załącznika graficznego przedstawiającego granice obszaru objętego projektem planu, że obszar oznaczony symbolem | | | |U/P jako funkcję podstawową przewiduje tereny zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (§ 4 pkt 2 uchwały). | | | |Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2013.1205) przeznaczenia gruntów | | | |rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust.2 dokonuje się w miejscowym planie | | | |zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. | | | |Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: | | |
|1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi; | | | |2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej | | | |przez niego osoby; | | |
|5) pozostałych gruntów leśnych – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. | | | |Wyrażenie zgody, o której mowa w ust.2 pkt 1, 2 i 5 następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zatem dokonanie w | | | |miejscowym planie zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne powinno być poprzedzone wystąpieniem o uzyskanie zgody, o | | | |jakiej mowa w art.7 ust.2 pkt 1 ustawy z 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Uchybienie w tym zakresie zalicza się do istotnego | | | |naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności | | | |uchwały rady gminy w całości lub w części. Próby zaś uzyskania opinii lub uzgodnień po uchwaleniu planu miejscowego nie mają już żadnego | | | |znaczenia dla oceny zachowania procedury planistycznej. | | |
|Sąd w tej sprawie nie dokonywał oceny zaskarżonej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ponieważ | | | |Gmina nie przedłożyła do oceny, studium obowiązującego w procedurze podjęcia zaskarżonej uchwały. Z uwagi jednak na występującą wadę, | | | |mającą oczywiście istotny charakter – ewentualna ocena zgodności ze studium nie ma w tej sprawie istotnego znaczenia. Nawet gdyby | | | |zaskarżony plan miejscowy był zgodny ze studium, to wymieniona wada dyskwalifikuje go jako prawidłowo podjęty akt prawa miejscowego. | | | |Jak wynika z powyższej analizy Sąd po wnikliwym zbadaniu sprawy stwierdził, że zakwestionowana uchwała narusza w sposób istotny przepisy | | | |prawa i to dotyczące procedury planistycznej.
W związku z powyższym na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należało stwierdzić nieważność | | | |zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej, w tym w | | | |zakresie energii za źródeł odnawialnych w J. w całości. Częściowe zaś stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, w zakresie | | | |obejmującym użytki rolne klasy III czego domagał się organ w odpowiedzi na skargę, spowodowałoby w ocenie Sądu, iż pozostawiona część | | | |uchwały stałaby się nieczytelna, a prz3ede wszystkim uchybienia w postaci naruszenia przepisów procedury planistycznej skutkują | | | |stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Częściowe stwierdzenie nieważności uchwały mogłoby być wzięte pod uwagę w przypadku naruszenia| | | |przepisów prawa materialnego. | | |
|Sąd uprawniony był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ | | | |plan ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z | | | |regulacją art. 94 ust. 1 u.s.g. | | |
|Sąd, mając w tej sprawie powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O | | | |kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 P.p.s.a. i na podstawie w przepisu § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia | | | |28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej | | | |przez radcę prawnego (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). | | |