Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. (znak sprawy: [...]) Starosta [...] (dalej: "Starosta") odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę, H. R., stacji kontroli pojazdów kategorii A znak [...].
Powyższe postępowanie zostało wszczęte przez Starostę z urzędu w dniu [...] maja 2010 r. w związku z uprawomocnieniem się decyzji [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] (dalej: "Decyzja TDT") odmawiającej wydania H. R. poświadczenia do wykonywania przez stację kontroli pojazdów badań rodzaju A. Przedsiębiorca, wnioskiem z dnia 04 czerwca 2010 r., domagał się zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") z powołaniem się na fakt wszczęcia przez Ministra Infrastruktury postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji TDT (znak sprawy: [...]).
Uzasadniając swe postanowienie Starosta [...] stwierdził, że sam fakt wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Decyzji TDT nie może być podstawą zawieszenia postępowania, gdyż nie stoi na przeszkodzie rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, a więc nie stanowi w niej zagadnienia wstępnego. Podkreślił przy tym, że organ administracji związany jest decyzjami ostatecznymi, które konstytuują stan prawny sprawy i dopóki te decyzje nie zostaną wyeliminowane z obrotu, brak jest podstaw do kwestionowania ukształtowanego nimi stanu prawnego. Zarazem organ prowadzący postępowanie w sprawie nie jest uprawniony do oceny prawdopodobieństwa stwierdzenia nieważności decyzji w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym.
W zażaleniu na to postanowienie H. R. – wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – podniósł, iż jego zdaniem rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności Decyzji TDT ma podstawowe znaczenie w postępowaniu toczącym się przed Starostą, gdyż ewentualne stwierdzenie nieważności ww. decyzji spowoduje, że postępowanie to stanie się bezprzedmiotowe.
Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, uwzględniając przede wszystkim fakt, że nie toczy się już postępowanie, o którego zawieszenie wnioskował H. R., gdyż zostało ono zakończone wydaniem przez Starostę decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] zakazującej temu przedsiębiorcy prowadzenia stacji kontroli pojazdów kat. A. W ocenie Kolegium okoliczność ta przesądza o sposobie zakończenia sprawy zawieszenia postepowania, wobec czego zbędne staje się rozważanie czy tocząca się przed Ministrem Infrastruktury sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności Decyzji TDT jest zagadnieniem wstępnym, czy też nie.
W skardze na to postanowienie H. R. wniósł o jego uchylenie, a także o uchylenie decyzji Starosty [...][...] z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, iż zaskarżone postanowienie nie uwzględnia treści pisma Ministra Infrastruktury [...] z dnia [...] października 2005 r., jak i treści protokołu NIK z lipca 2008 r. [...] zawierających wskazówki odnośnie zasadności zawieszania postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ. Ponadto skarżący przytoczył obszernie okoliczności wskazujące na zaistniałe, w jego ocenie, nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r., a w szczególności na fakt jej wydania przed rozpoznaniem przez organ II instancji zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podkreślając w szczególności, że z rejestrów organu wynika, iż skarżący nie wniósł odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r., wobec czego decyzja ta stała się ostateczna w pierwszej instancji.
Na rozprawie w dniu [...] lutego 2011 r. H. R. potwierdził fakt niezaskarżenia w toku instancji decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. zakazującej skarżącemu prowadzenia stacji kontroli pojazdów kategorii A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności (względnie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa) postanowienia będącego przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest fakt – powoływany przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w odpowiedzi na skargę, a wyraźnie przyznany przez skarżącego na rozprawie w dniu 09 lutego 2011 r. - iż skarżący nie wniósł odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie zakazu prowadzenia stacji kontroli pojazdów kat. A, kończącej postępowanie w sprawie, którego zawieszenia się domagał. Oznacza to, że powołana decyzja stała się ostateczna w pierwszej instancji oraz że postępowanie, którego odmowy zawieszenia dotyczyło zaskarżone postanowienie, w dniu wydania tego postanowienia było już prawomocnie zakończone.
W myśl art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie:
- 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.),
- 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony,
- 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych,
- 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Art. 97 § 1 k.p.a. enumeratywnie wymienia sytuacje, w których możliwe jest zawieszenie przez organ postępowania. Jednakże podstawowym warunkiem, wynikającym z samej istoty omawianej instytucji procesowej, jest, aby postępowanie, którego zawieszenie ma dotyczyć, było w toku. Postępowanie w przedmiocie zawieszenia bądź odmowy zawieszenia postępowania jest bowiem postępowaniem wpadkowym w ramach toczącego się postępowania głównego. Podjęcie jakichkolwiek czynności w tym zakresie możliwe jest zatem tylko i wyłącznie, gdy toczy się postępowanie główne (tak trafnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 04 lipca 2008 r., IV SA/Wa 247/08; niepubl.).
W niniejszej sprawie postępowaniem głównym było wszczęte z urzędu przez Starostę [...] postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zakresie prowadzenia przez przedsiębiorcę stacji kontroli pojazdów kategorii A (motocykli, motorowerów), które, jak wynika z powyższych ustaleń, zostało zakończone decyzją Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r., która – wobec niezłożenia przez stronę odwołania – stała się ostateczną w pierwszej instancji. Skoro zatem postępowanie główne zostało prawomocnie zakończone, to niemożliwym stało się jego zawieszenie.
Odnosząc się zwięźle do pozostałych zarzutów skargi, które wobec powyższych ustaleń i tak nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, należy zauważyć, co następuje.
Zarzut, iż decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana przed upływem terminu na złożenie zażalenia na postanowienie Starosty w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania i przed rozpatrzeniem tego zażalenia przez organ odwoławczy (pkt 1 lit. a i b petitum skargi) jest w istocie skierowany przeciwko ww. decyzji, a nie zaskarżonemu postanowieniu. Na marginesie wypada jednak podkreślić, iż wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie tamuje postępowania w sprawie głównej i wydania rozstrzygnięcia, gdyż zażalenie, co do zasady, nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia (art. 143 k.p.a.).
Również zarzut oparty na ustaleniach protokołu corocznej kontroli (pkt 1 lit. c petitum skargi) jest skierowany przeciwko ww. decyzji, a nie zaskarżonemu postanowieniu, wobec czego wymyka się spod kontroli prowadzonej przez Sąd w ramach niniejszego postępowania.
Zarzut, iż zaskarżone postanowienie nie uwzględnia treści pisma Ministra Infrastruktury oraz treści protokołu Naczelnej Izby Kontroli - wymienionych w pkt 1 lit. d petitum skargi – nie jest trafny już z tej przyczyny, iż wymienione dokumenty nie stanowią źródeł wykładni autentycznej przepisów prawa, wobec czego Kolegium w żadnym razie nie było związane wykładnią art. 97 § 4 k.p.a. w nich przedstawioną. Ponadto, w ocenie Sądu, skarżący niewłaściwie interpretuje treść tych pism – dotyczą one sytuacji, gdy nie rozstrzygnięta pozostała jeszcze sprawa wydania bądź odmowy wydania poświadczenia TDT, tymczasem w przypadku skarżącego kwestia ta została już prawomocnie rozstrzygnięta, acz w sposób niekorzystny dla tego przedsiębiorcy.
W tym miejscu należy podkreślić, iż Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że sprawa stwierdzenia nieważności Decyzji TDT stanowiła zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 22 czerwca 2010 r. Zagadnienie wstępne musi być bowiem, jak to się określa w doktrynie, "zagadnieniem otwartym", tzn. takim, które nie było wcześniej prawomocnie przesądzone na właściwej drodze (zob. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 96 i tam powołana literatura przedmiotu; podobnie postanowienie NSA z dnia 21.11.1996 r., I SA/Kr 519/96; LEX nr 28934). Jest zaś poza sporem, że zagadnienie odmowy wydania poświadczenia dotyczącego wyposażenia i warunków stacji kontroli pojazdów kat. A zastała rozstrzygnięta Decyzją TDT, która stała się prawomocna na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 361/09.
Kwestia ewentualnego wzruszenia tej decyzji w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bez względu na to, na jakim etapie to postępowanie się w danym momencie znajduje, nie stanowi natomiast zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co trafnie przyjął organ I instancji.
Wniosek o uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. (pkt 2 petitum skargi) nie może odnieść skutku już z tego względu, iż został złożony po terminie i bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia (art. 53 § 1 i art. 52 §1 p.p.s.a.).
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
ja