Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej oraz rozbudowie istniejącego budynku produkcyjno-magazynowego o profilu [...] z częścią socjalno-biurową o budynek techniczny wraz z wiatą na terenie działek geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w [...] przy ul. [...] (dalej odpowiednio – Inwestycja, działki [...]).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wniosek [...] S.A. (dalej - Inwestor) o ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji wpłynął w dniu [...] kwietnia 2011. Wniosek Stowarzyszenia [...] (dalej – Stowarzyszenie) o zawieszenie postępowania wszczętego na podstawie powyższego wniosku o ustalenie warunków zabudowy wpłynął dnia [...] lipca 2011 r. Podstawą prawną wniosku Stowarzyszenie uczyniło art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 – j.t. ze zm., dalej - kpa). Domagano się zawieszenia postępowania z uwagi na fakt, iż rozbudowa istniejącego budynku zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organy wyższego stopnia i sądy administracyjne tego, czy orzeczenia sankcjonujące istnienie przedmiotowej inwestycji nie naruszają prawa.
Organ wskazał, iż Inwestycja jest nowym zamierzeniem budowlanym, a toczące się postępowanie przez organami wyższego stopnia i sądami administracyjnymi w innej sprawie nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Natomiast z art. 98 § 1 kpa wynika, iż organ może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zdaniem organu nie ziściła się żadna ze wskazanych przesłanek zawieszenia postępowania, stąd należało odmówić jego zawieszenia.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie, wskazując jedynie, że jest niezadowolone z rozstrzygnięcia, zaś jego działania zmierzają jedynie do zapobieżenia powiększaniu się nieprawidłowości przy powstawaniu zakładu, którego w ogóle nie powinno być.
Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej - SKO, Kolegium) utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w celu ustalenia warunków zabudowy zainicjowane zostało na wniosek Inwestora - spółki [...]. Stowarzyszenie jest stroną tego postępowania. Odnosząc się do art. 98 § 1 kpa SKO wskazało, że ponieważ postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wszczęte zostało na wniosek innego podmiotu (Inwestor) niż podmiot, który żąda zawieszenia postępowania (Stowarzyszenie), to ten ostatni nie mógł on skutecznie żądać zawieszenia postępowania w tej sprawie, skoro go nie inicjował. Dalej organ wskazał, że art. 97 § 1 kpa przewiduje ponadto konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w czterech taksatywnie wyliczonych przesłankach, m.in. w przypadku gdy rozstrzygnięcie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślono jednak, że w takiej jednak sytuacji to organ prowadzący postępowanie ma obowiązek z urzędu zbadać czy w trakcie postępowania nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania z jednej z wymienionych w powyższym przepisie przyczyn.
Organ nadmienił, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. W ocenie Kolegium podniesiona przez skarżącego konieczność "zbadania przez organy wyższego stopnia i sądy tego czy orzeczenia sankcjonujące istnienie przedmiotowej inwestycji nie naruszają prawa" nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w powyższym rozumieniu i nie wymaga zawieszenia postępowania w trybie art. 97 kpa przez organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł pełnomocnik Stowarzyszenia wnosząc o uwzględnienie skargi w całości przez SKO [...] na podstawie art. 54 § 3 ppsa poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia; uchylenie ww. postanowienia przez WSA w Poznaniu w przypadku nie uwzględnienia skargi przez SKO [...] w trybie autokontroli. Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenia prawa: art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa przez ich zastosowanie oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez jego niezastosowanie.
Skarżący podnosił, że rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji niewątpliwie, w jego ocenie, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest zbadanie przez organy wyższego stopnia i sądy administracyjne tego, czy orzeczenia sankcjonujące istnienie przedmiotowej Inwestycji nie naruszają prawa. Z tego też względu, zdaniem skarżącego, wniosek o zawieszenie postępowania jest w pełni uzasadniony. Stowarzyszenie przywołało następujące sygnatury i numery spraw: "sygn. akt VII SA/Wa 1626/10; VII SA/Wa 1625/10; IV SA/Po 563/10; IV SA/Po 1007/10; IV SA/Po 1006/10; nieważność warunków zabudowy [...]; nieważność pozwolenia na użytkowanie - sprawa otwarta na nowo po wyroku sygn. akt VII SA/Wa 1944/10."
Skarżący wskazał kolejno, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że "ochrona gruntów rolnych (to jest takich, jak te na których istnieją i są planowane kolejne przedsięwzięcia) polega na ograniczaniu ich na cele nierolnicze lub nieleśne", a zatem niewątpliwie podlegały ochronie. Nadto, nie ulega według skarżącego wątpliwości, że przeznaczenie przedmiotowych gruntów, zgodnie z obowiązującym w czasie budowy prawem (art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 3), na cele nierolnicze i nieleśne mogło być dokonane tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a takiego nie było.
W konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r. dla terenu - gruntów rolnych klasy [...] o pow. [...] ha, z uwagi na przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było niemożliwe. Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że mimo to Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej – Burmistrz) wydał decyzję w sytuacji, gdy wydanie takiej decyzji, jak to zostało stwierdzone wyżej, było po prostu niemożliwe, czym ewidentnie złamał prawo - decyzja o warunkach zabudowy na istniejące obiekty została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Stowarzyszenie wskazało także, że w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości, bowiem o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne decydują wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zaakcentował, że czym innym jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, a czym innym decyzja o wyłączeniu z produkcji rolniczej (tzw. odrolnienie). Ocena, że grunty, które nie wymagają odrolnienia nie podlegają ochronie i że mogą być w dowolny sposób (bez ograniczeń) przeznaczane na cele nierolnicze jest oceną wadliwą.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu.
Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej.
Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ppsa).
Na wstępie należy zaznaczyć, iż prawidłowo wskazały organy, że postępowanie w celu ustalenia warunków zabudowy zainicjowane zostało na wniosek Inwestora - spółki [...]. Stowarzyszenie jest stroną tego postępowania. Odnosząc się do art. 98 § 1 kpa SKO wskazało, że ponieważ postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wszczęte zostało na wniosek innego podmiotu (Inwestor) niż podmiot, który żąda zawieszenia postępowania (Stowarzyszenie), to ten ostatni nie mógł skutecznie żądać zawieszenia postępowania w tej sprawie, skoro go nie inicjował. W myśl bowiem art.98 § 1 kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z przepisu art. 98 § 1 kpa wynika, że uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy wyłącznie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie. Uprawnienie to nie służy zatem innym stronom ani też podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony, a skarżący niewątpliwie do takich należy.
Również w sprawie brak było podstaw do zastosowania przepisu art.97 § 1 kpa czyli obligatoryjnego zawieszenia postępowania przez organ. Należy bowiem podkreślić, że art. 97 § 1 kpa przewiduje konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w czterech taksatywnie wyliczonych przesłankach, m.in. w przypadku gdy rozstrzygnięcie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się następujące elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W rezultacie należy przyjąć, że treścią zagadnienia wstępnego jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne (tak wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998r., II SA 534/98, niepubl.).
W ocenie Sądu prawidłowo przyjęły organy, iż podniesiona przez skarżącego konieczność "zbadania przez organy wyższego stopnia i sądy tego czy orzeczenia sankcjonujące istnienie przedmiotowej inwestycji nie naruszają prawa" nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w powyższym rozumieniu i nie wymaga to zawieszenia postępowania w trybie art. 97 kpa przez organ, przed którym toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tym bardziej, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał już decyzję o warunkach zabudowy na istniejące obiekty, a decyzja ta na obecnym etapie postępowania jest weryfikowana w trybie nadzwyczajnym: w postępowaniu nieważnościowym i wznowieniowym.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.