Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") – działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej: "p.b."), nakazał [...], Komornikowi Sądowemu przy Sądzie Rejonowym w [...]., zaniechanie dalszych robót budowlanych, polegających na rozbiórce węzła betoniarskiego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...].
Od opisanej decyzji odwołanie wniósł R. M. osobiście (pismem z dnia 27 lipca 2011 r.), a także, odrębnie, reprezentujący go zawodowy pełnomocnik (pismem z dnia 08 sierpnia 2011 r.), który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.
Od opisanej decyzji PINB odwołanie wniósł również [...], reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego.
Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. (znak sprawy: [...]) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") – wskazując expressis verbis, że działa po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez R. M. i Jego pełnomocnika (podanie z dnia 27.02.2011 r. oraz podanie z dnia 08.08.2011 r.) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na opisaną decyzję WWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył w dniu 03 października 2011 r. R. M., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:
- a) przepisów postępowania, o istotnym wpływie na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a.,
- b) przepisów prawa materialnego: art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. poprzez niewłaściwą wykładnię.
W dniu 05 października 2011 r. R. M. wniósł, tym razem osobiście, kolejną skargę na ww. decyzję WWINB.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2011 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, wskazując na niedopełnienie przez WWINB obowiązku łącznego rozpoznania odwołań wszystkich stron postępowania, co skutkuje tym, że decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1080/11, Sąd odrzucił skargę wniesioną przez R. M. osobiście, wskazując na niedopuszczalność skutecznego wniesienia przez ten sam podmiot (działający osobiście lub przez pełnomocnika) kolejnej skargi na ten sam akt administracyjny.
Pismem z dnia 08 grudnia 2011 r., odpowiadając na wezwanie Sądu, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego poinformował, że postanowieniem z dnia 08 grudnia 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") zawiesił wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WWINB z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed tut. Sądem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja WWINB dotknięta jest wadą nieważności i z tego względu nie może ostać się w obrocie prawnym.
Jest poza sporem, że od decyzji PINB z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odwołania wnieśli zarówno R. M. (podaniem własnym i podaniem sporządzonym przez zawodowego pełnomocnika), jak i [...], reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika (k. 30–33 akt administracyjnych). Trafnie ocenił organ odwoławczy, że R. M. złożył odwołanie w terminie. Nie ulega jednak wątpliwości, że również odwołanie [...] zostało wniesione w terminie (prezentata – k. 59 akt sądowych).
Powyższe rodziło obowiązek łącznego rozpatrzenia tych odwołań przez organ II instancji, w jednym terminie (por. wyrok NSA z 02.10.2003 r., IV SA 3643/02, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Tymczasem, jak wynika z części wstępnej zaskarżonej decyzji WWINB oraz z zawierającego wniosek o zbadanie legalności ww. decyzji pisma WWINB do GINB z dnia 02 września 2011 r. (k. 51 akt adm.), organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji rozpoznał jedynie odwołania wniesione przez Skarżącego i jego pełnomocnika, a nie rozpatrzył odwołania złożonego przez [...].
Pominięcie przez organ odwoławczy, w toku rozpoznawania sprawy, prawidłowo wniesionego odwołania stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim – ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wysłowionej w art. 15 k.p.a., a zakorzenionej w przepisie art. 78 zd. pierwsze Konstytucji RP, gwarantującym każdej ze stron, co do zasady, prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Takie działanie organu uniemożliwia bowiem stronie, której odwołanie zostało pominięte, realizację tego prawa, wyrażającego się tu w możliwości skorzystania z administracyjnego toku instancji, którego istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracji tej samej sprawy, także z uwzględnieniem podniesionych przez stronę zarzutów (por. wyrok WSA z 02.12.2008 r., II SA/Rz 502/08, CBOSA).
Jak bowiem wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy niedopuszczalne jest podejmowanie przezeń kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W wypadku więc wydania przez organ II instancji decyzji, nawet bez rozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań, orzeczenie to kończy definitywnie postępowanie odwoławcze. W takiej sytuacji wyłączona jest już możliwość rozpoznania pozostałych, dotychczas nierozpatrzonych odwołań, i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (por.: wyrok NSA z 31.08.2010 r., II OSK 1198/09, CBOSA; wyrok NSA z 02.10.2003 r., IV SA 3643/02, CBOSA; wyrok WSA z 02.09.2010 r., IV SA/Po 286/10, CBOSA). Powyższy pogląd, powszechnie akceptowany na gruncie przepisów k.p.a., jest również w pełni podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wydanie przez WWINB zaskarżonej decyzji bez rozpatrzenia odwołania wniesionego przez [...], uniemożliwiło rozpoznanie tego odwołania przez organ II instancji, godząc tym samym w konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania. To zaś oznacza, ze zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), skutkującym konieczność stwierdzenia jej nieważności.
W tym miejscu godzi się podkreślić, że prawidłowo postąpił organ odwoławczy zabiegając w takiej sytuacji o wszczęcie przez GINB z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Dopiero bowiem po jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego organ odwoławczy będzie mógł zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań.
Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyni zbędną, bo przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por. J.P. Tarno, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 12 do art. 145).
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.
W punkcie drugim Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (tak trafnie wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).
O kosztach (punkt trzeci wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (500 zł); wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), w wysokości 240 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od udzielonego przez Skarżącego pełnomocnictwa (17 zł).
Uprawomocnienie się niniejszego wyroku otworzy organowi odwoławczemu drogę do rozpoznania wszystkich wniesionych w sprawie odwołań i wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze.