Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1087/17

Uzasadnienie

Pismem z [...] września 2017 r. (sygn. akt Pa 341.2017) P. P. w P. (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z Parku w M. G. (zwaną też dalej "Uchwałą") – w części obejmującej postanowienia § 4 Uchwały, a także w części obejmującej "ust. 1, 2, 3, 4, 5, 8, 10, 12 załącznika nr [...] do uchwały w zakresie sformułowania «Naruszenie postanowień regulaminu podlega karze przewidzianej w kodeksie wykroczeń» zawartego w załączniku nr [...] do uchwały" (który to załącznik zwany jest też dalej "Regulaminem"). Prokurator zarzucił podjęcie Uchwały z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej w skrócie "ZTP") polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach ustawy, poprzez:

1. 1) ustalenie w ust. 1 załącznika nr [...] do Uchwały zakazu niszczenia, uszkadzania i wyrywania roślinności;
2. 2) ustalenie w ust. 2 załącznika nr [...] do Uchwały zakazu zaśmiecania terenu parku;
3. 3) ustalenie w ust. 3 załącznika nr [...] do Uchwały zakazu uszkadzania budynków i budowli;
4. 4) ustalenie w ust. 4 załącznika nr [...] do Uchwały zakazu niszczenia ławek, koszy, urządzeń zabawowych,
5. 5) ustalenie w ust. 8 załącznika nr [...] do Uchwały zakazu palenia ognisk oraz pozostawiania palących się przedmiotów,
6. 6) ustalenie w ust. 12 załącznika nr [...] do Uchwały zakazu wnoszenia i używania materiałów pirotechnicznych i wybuchowych bez zgody administratora,
7. 7) ustalenie w ust. 10 załącznika nr [...] do Uchwały zakazu wjeżdżania wszelkich pojazdów samochodowych i motocykli,
8. 8) ustalenie w ust. 5 załącznika nr [...] do Uchwały zakazu palenia tytoniu, spożywania napojów alkoholowych lub innych środków odurzających,
9. 9) wprowadzenie w załączniku nr [...] do Uchwały zapisu przewidującego odpowiedzialność przewidzianą w kodeksie wykroczeń za naruszenie przepisów Regulaminu, w sytuacji, gdy takie zapisy Uchwały stanowią niedopuszczalne powtórzenie treści ustawy i wykraczają poza wyraźną kompetencję Rady Miejskiej do stanowienia prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej ust. 1, 2, 3, 4, 5, 8, 10, 12 załącznika nr [...] do Uchwały oraz w zakresie sformułowania "Naruszenie postanowień regulaminu podlega karze przewidzianej w kodeksie wykroczeń" zawartego w załączniku nr [...] do Uchwały.

W uzasadnieniu skargi na wstępie wskazano, że zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] listopada 2015 r. pod poz. 6566 i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia (§ 4). Uchwała jest aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W ocenie Skarżącego zapisy zamieszczone w ust. 1, 2, 3, 4, 5, 8, 10, 12 Regulaminu oraz zamieszczone w nim sformułowanie "Naruszenie postanowień regulaminu podlega karze przewidzianej w kodeksie wykroczeń" (dalej w skrócie: "k.w.") zostały przyjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w ww. przepisie, a także z naruszeniem zasady praworządności wynikającej z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji. Odnosząc się do poszczególnych uchybień wskazano, że:

1. - ust. 2 Regulaminu stanowi niedopuszczalne powtórzenie treści art. 145 k.w.
2. - ust. 1 Regulaminu powtarza treść art. 144 § 1 k.w.;
3. - ust. 3 i 4 Regulaminu stanowią powtórzenie i modyfikację treści art. 124 § 1 k.w.;
4. - ust. 8 i 12 Regulaminu stanowią powtórzenie i modyfikację regulacji zawartej w art. 82 § 1 pkt 1 k.w.;
5. - ust. 10 Regulaminu stanowi modyfikację reguł ustanowionych w ustawie z dnia [...] czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2002 r. poz. 1137 z późn. zm.);
6. - ust. 5 Regulaminu stanowi powtórzenie i modyfikację art. 14 ust. 2a ustawy z dnia [...] października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356, z późn. zm.);
7. - Rada Miasta (dalej też jako "Rada Miejska") nie była uprawniona do wprowadzenia sankcji za nieprzestrzeganie postanowień Regulaminu – w postaci wskazania w Regulaminie, że osoby naruszające jego postanowienia poniosą odpowiedzialność karną przewidzianą w kodeksie wykroczeń – gdyż Regulamin korzystania z parku nie jest aktem zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 u.s.g.

W konkluzji Prokurator stwierdził, że kwestionowany akt narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym zarówno poprzez regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już pomieszczone w źródłach powszechnie obowiązującego prawa – przy czym powtórzenia te nie mają dopuszczonej w orzecznictwie formy przytoczenia treści in extenso z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy – jak i poprzez wykroczenie przy stanowieniu aktu prawa miejscowego poza delegację ustawową wynikającą z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Na marginesie Skarżący zwrócił uwagę także na nieistotne naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., polegające na nieprawidłowej budowie Regulaminu, uchybiającej zasadom, zgodnie z którymi podstawową jednostką redakcyjną i systematyzacyjną rozporządzeń (analogicznie aktów prawa miejscowego) jest paragraf, który można natomiast dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, litery na tiret, a tiret na podwójne tiret. Prokurator nadmienił także, że mimo zakwestionowania stosunkowo licznych przepisów Regulaminu, nie ma potrzeby wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanej Uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz M. G. (dalej też jako "Burmistrz"), wniósł o:

1. 1) umorzenie postępowania;
2. 2) odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania;
3. 3) przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika.

W uzasadnieniu organ przychylił się do stanowiska Prokuratora co do przytoczonych uchybień i wskazał, iż w tym zakresie należy stwierdzić nieważność Uchwały. Jednocześnie wyjaśnił, że stosownie do art. 54 § 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ administracji, uwzględniając w całości w trybie autokontroli skargę Prokuratora, uznał zaskarżone zapisy uchwały za naruszające prawo. Z uwagi na powyższe, Rada Miejska dnia [...].10.2017 r., uwzględniając skargę Prokuratora, podjęła nową uchwałę, usuwając zapisy poprzedniej w skarżonym zakresie, która to uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę legalności (tj. zgodności z prawem) działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z Parku w M. G. (Dz. Urz. Woj. W.. poz. 6566), Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, gdyż w dniu wyrokowania Uchwała już nie obowiązywała.

Jest poza sporem, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. w dniu [...] listopada 2015 r., a więc – zgodnie z jej § 4 – weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem [...] kwietnia 2015 r. Została natomiast uchylona z dniem [...] listopada 2017 r. kiedy to weszła w życie Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] października 2017 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z Parku w M. G. (Dz. Urz. Woj. W.. poz. 7108), która w § 2 postanowiła, że: "Traci moc Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z Parku w M. G.." Oznacza to, że od [...] listopada 2017 r. zaskarżona Uchwała już nie obowiązuje.

"Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek uchylenia Uchwały) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa P. M. Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, S. 2010, s. 325 i nast.).

Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z [...].09.1994 r., W [...], OTK [...]/44; wyrok NSA z [...].03.2007 r., II OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

Jednakże, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taki wyjątek nie zachodzi.

Godzi się bowiem zauważyć, że zaskarżona Uchwała regulowała zasady i tryb korzystania z parku, będącego gminnym obiektem użyteczności publicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 515; w skrócie "u.s.g."). Jak trafnie wskazał Prokurator, tego rodzaju uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., ale nie stanowi przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 u.s.g. Zatem ewentualne nieprzestrzeganie jej postanowień w czasie obowiązywania omawianej uchwały nie wiąże się z odpowiedzialnością stypizowaną w art. 54 ustawy z dnia [...] maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015. poz. 1094, z późn. zm.; w skrócie "k.w.") – w brzmieniu: "Kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do [...] złotych albo karze nagany" – która mogłaby być egzekwowana także po uchyleniu tej uchwały.

Zaskarżone postanowienia Uchwały nie statuują również ani nie modyfikują zasad odpowiedzialności cywilnej lub karnej w związku z przedmiotem Uchwały – które to zasady (gdyby w sposób nieuprawniony zostały wprowadzone lub zmodyfikowane w Uchwale) mogłyby być stosowane także obecnie do oceny sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie Uchwały. W szczególności nie statuuje ani nie modyfikuje odpowiedzialności karnej (za wykroczenia) zaskarżone postanowienie Regulaminu w brzmieniu: "Naruszenie postanowień Regulaminu podlega karze przewidzianej w kodeksie wykroczeń", gdyż, wbrew twierdzeniom skargi, postanowienie to nie wprowadza sankcji za nieprzestrzeganie postanowień Regulaminu, lecz jedynie odsyła do sankcji statuowanych w Kodeksie wykroczeń – w odniesieniu do sytuacji (czynów), które są w tym kodeksie "przewidziane" (stypizowane), co notabene stanowiło też główny zarzut skargi (że mianowicie powtarzane są w Regulaminie zakazy przewidziane już w Kodeksie wykroczeń).

A więc inkryminowane postanowienie Uchwały ma w istocie charakter informacyjny, co wprawdzie też jest naruszeniem prawa – gdyż akty normatywne co do zasady nie powinny zawierać "informacji" (por. wyrok WSA z [...].06.2017 r., IV SA/Po [...], CBOSA) – ale w tym przypadku nieistotnym.

Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że postanowienia zaskarżonej Uchwały nie mogą być już stosowane do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie.

Z tych wszystkich względów postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Prokuratora na Uchwałę podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Należy zaznaczyć, że z uwagi na stwierdzoną bezprzedmiotowość postępowania, Sąd nie był władny badać zgodności z prawem kwestionowanych przez Prokuratora unormowań Uchwały.